上述两说法皆有优缺点，笔者建议应将PPP项目前期操作流程与投资审批程序整合成一个单一且完整的审批程序，未来PPP立法采取双轨制后，在整合后的程序中安排一个最后环节，由各自领域的PPP主管部门负责最后的审批与把关，既可简化程序，部门权责又可清楚划分，因此不失为综合上述优点的做法。

　　坊间已有不少书本介绍PPP项目操作流程的五阶段，再加上《PPP操作指南》的内容规定已经足够清楚，因此本书仅针项目识别、项目准备阶段中几个关键的环节展开来说明，其中包括：社会资本方发起项目、实施方案、财政承受能力论证以及物有所值评估[1]等。

　　2社会资本发起

　　依据《财政管理办法》第4条规定：“【项目识别】各级财政部门应会同行业主管部门做好项目识别工作。（一）【政府发起】行业主管部门应当根据国民经济发展规划发起推荐PPP项目，在项目可行性研究报告批准后，提请同级财政部门对项目进行物有所值评价和财政承受能力论证。（二）【社会资本发起】社会资本发起PPP项目，应当向财政部门和行业主管部门提交项目建议书，提请进行物有所值评价和财政承受能力论证。”由规定可知，PPP项目的发起分为政府发起与社会资本发起，由于传统模式的发起方式仅限于政府发起，因此PPP模式允许由社会资本发起，在制度设计上显得相当特别。有关PPP项目采取社会资本发起，有几个问题需要提出讨论。

　　(一)PPP模式允许采用社会资本发起的原因？

　　政策上允许PPP模式采用社会资本发起的方式，最主要的原因在于，PPP模式的实质是政府购买服务的模式，而采取社会资本发起的PPP项目所代表的意涵是，政府方所购买的服务是一整套解决问题的方案，希望可以在项目前期规划的阶段，借用社会资本方良好的管理与创意，帮助政府方解决问题，因此社会资本方在PPP项目中，不光是方案的执行者，同时也可以是方案的设计者，政府与社会资本双方，可以从项目的前期阶段就展开合作。

　　(二)社会资本发起的项目双方通过什麽方式建立合作关系？

　　有关于如何展开前期合作的具体方式，相关政策法规文件并没有明确的规定，实践中常见的做法是由政府方与社会资本方签订合作意向书，一般合作意向书的内容包括：

　　1.  合作范围

　　政府方邀请前期工作的社会资本针对项目提出建议，并由社会资本针对建议事项编写项目建议书，除了编写项目建议书外，有的政府方还会要求社会资本编写所有的前期文件，其中包括了实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、初步设计或是施工图设计。

　　2.  建议与审核

　　政府方对于前期工作社会资本所编写的各项报告，针对报告内容政府方有审核的权利，其中包括政府方可以接受建议，不接受建议，或是要求修改建议；社会资本对于政府方的审核意见，也有权选择接受或是不接受，如果社会资本接受了政府方的审查意见并修改了报告，政府方审核报告通过后，双方可以进入到项目采购阶段，如果社会资本不接受政府方的审查意见，社会资本可以退出项目的前期工作，但是前期的费用必须由是社会资本自己负担。

　　3.  项目指挥部

　　政府方应组织与项目有关的政府部门成立项目指挥部，由地方政府方的首长或是副首长担任指挥部的指挥官，负责项目统筹与协调事宜，项目指挥部是政府方联系前期工作社会资本方处理项目相关事宜的单一窗口，政府各部门应通过项目指挥部与社会资本方联系。前期工作的社会资本方完成各项报告后，项目指挥部应协调政府方各部门，勤勉而有序的完成所有项目的审批工作。

　　4.  法定采购程序

　　前期工作的社会资本接受政府方的邀请，针对项目提出各项建议，即便政府方接受了建议，未来是否由同一个社会资本承做PPP项目，还必须经过法定的采购程序来确认，也就是说未来可能是前期工作的社会资本中标，也可能是其他参加投标的社会资本中标，一切依法办理。

　　5.  前期费用的负担

　　前期工作的社会资本从事前期工作，由其先垫付前期费用，社会资本所垫付的前期费用，如政府方接受社会资本方所提出的报告建议，并且经由公正第三方全程跟踪审计或是事后审计，确认前期费用金额的合理性后，再通过PPP协议的约定，转嫁由中标的社会资本方负担前期费用；如果因为政府方自身的因素，导致项目的前期工作终止，则由政府方负担前期费用。