韦小泉  对外经济贸易大学“一带一路”
　　政府和社会资本合作发展研究中心（筹）秘书长

　　程哲   北京和明投资咨询有限公司高级合伙人

　　缘起

　　PPP并不是一个单独的政策，而是一个产业链，PPP的热潮带火了一批相关行业，比如培训，比如咨询。前几年PPP处于不温不火甚至低潮的时候，全国没几家从事PPP咨询的专业公司，规模和业务量都不大，都属于小企业。而2013年以来，随着PPP的大火，由于PPP咨询需求的暴增，除了原有的PPP咨询公司急速膨胀，大量原本从事传统工程咨询、造价咨询、招标代理等业务的咨询企业和律师事务所觊觎PPP咨询业务的巨大市场和可观利润，也纷纷加入到PPP咨询行业。由于PPP咨询进入壁垒低，不存在任何官方的资质认证，加之发展过快伴随的政府监管缺位，形成了目前的过度竞争局面，也导致了一系列的问题。

　　PPP咨询行业最突出的问题主要是低价竞争和能力缺失。低价竞争是当前PPP咨询市场最常见最具破坏性的行为，众多原本从事其他业务的咨询公司对PPP咨询缺乏清醒的认识和足够的经验，轻视PPP咨询的技术难度，加之急于进入市场获取业绩，在招投标中屡屡爆出击破想象力的低价，比如一些投资数十亿乃至上百亿的PPP项目，一些咨询机构居然给出几万元的咨询报价，这种价格压根没法涵盖成本，也不可能有动力有能力提供保质保量的服务，唯一的做法只能是从网上下载一些其他PPP项目的本子，改下名字直接应付了事。PPP咨询人员的能力缺失和知识储备不足是另外一个严重的问题，PPP咨询队伍的急速扩张导致了咨询从业人员整体素质和能力的下降，由于业务量扩张太快，各咨询公司拼命招人，很多不具备条件的咨询人员都成了项目经理，导致咨询队伍良莠不齐，鱼龙混杂，一些咨询师对PPP的基础理论都不懂，经验也不足，完全是照猫画虎，甚至还四处讲课写文章，误导政府，歪嘴和尚把经都念歪了。PPP咨询的特点是看咨询人员而不是看咨询公司，哪个公司做不重要，哪个人做才重要。由于新人太多，哪怕一些所谓的大牌咨询公司在咨询过程中也是错误百出。总体而言，地方政府对PPP咨询行业的信任度是普遍走低的。此外，行业自律性差、市场集中度低、主管部门监管不到位、地方政府地方保护主义过强等因素，也影响了中国PPP咨询行业的健康发展。

　　分析

　　柠檬市场（The Market for Lemons）理论是UCBerkeley的教授Akerlof最早提出的，并因此获得2001年诺贝尔经济学奖。顺便说一下，他妻子Yellen也是研究经济的，就是大名鼎鼎的现任美联储主席。Akerlof在1970年发表于《经济学季刊（QJE）》（经济学期刊Top5之一，本文的引用次数在该期刊排第一）的《柠檬市场：质量不确定和市场机制》一文提出了柠檬市场理论，并举了二手车市场的案例，成为了非对称信息学 (Asymmetric Information)领域的经典文献。

　　柠檬在美国俚语中是次品的意思，柠檬市场指的是在信息不对称的市场中，商品的卖方比买方对商品质量拥有更多的信息，而且存在欺骗性交易，即在缺乏管制的情形下，质量差的卖家会虚假宣传。买方由于难以分辨清楚商品质量的好坏，也不敢轻信卖方天花乱坠的忽悠，因此只能根据商品的平均质量确定的平均价格购买商品，以此避免信息不对称带来的风险损失。对于平均价格，质量好的商品自然吃亏，质量差的商品就占便宜，这种情况下，质量好的商品不愿低价出售，于是就被挤出市场，平均价格又随之下降，次优商品接着被挤出，这个过程不断重复，最后只剩下劣质商品，就变得市场无效率，极端情况下，市场就会萎缩，甚至消失。这就是逆向选择，即劣币驱逐良币。

　　用柠檬市场理论分析当下的PPP咨询市场，会发现处于这种危险的趋势阶段。PPP咨询是一种体验性商品（experience goods），消费者只有消费过商品以后才知道商品的的质量，政府只有在PPP咨询服务结束之后才能评价咨询公司提供的咨询服务的质量。对于PPP咨询市场的买方，即地方政府，尤其是广大基层政府来说，PPP咨询服务的信息是不对称的，基层政府并不清楚也难以有效分辨咨询公司服务的质量，市场信号（比如口碑和业绩）虽然一定程度可以弥补信息不对称的缺陷，但市场信号也存在缺乏渠道和失真的可能性，不足以从根本上解决问题。对于政府来说，规避风险最好的办法就是平均价格，而这就促进了低价竞争，现有的招投标制度甚至加速了这一趋势，有质量保证的咨询公司难以承受低价，只能放弃大量的投标机会，低价中标的咨询公司虽然导致项目的质量难以把控，但做的是一锤子买卖，加之咨询后果存在滞后性，PPP市场又大，骗完这个骗下一个。这样的结果就是逆向选择，PPP咨询的质量大幅下降，很多PPP项目前期咨询的成果根本没法落地，最终坑的是PPP咨询行业、PPP项目乃至公共利益。

　　对策

　　认识到了问题所在，该如何治理呢？！一般认为，柠檬市场的治理必须政府和市场双管齐下，协同治理。柠檬市场中，卖方出售劣品的成本由整个市场承担，收益却是个体承担，出售良品的收益由整个市场承担，成本却由个体承担。因此政府必须积极介入，主要途径是加强质量监管和建立产品责任制度。而市场治理的主体是交易双方或者第三方，市场治理机制的途径则有信号显示机制、声誉机制、质保机制和第三方介入等。根据这些理论，PPP咨询阻止市场柠檬化的措施可能有：

　　（1）加强对PPP咨询企业和行业的监管，财政部作为这轮PPP的主导部门，有责任有义务有权力加强对PPP咨询行业的监管。PPP咨询并不需要再增加单独的从业资质，这也与国家简政放权的精神相背离，当务之急是建立国家统一的公开的便于查询的PPP咨询企业和专家库，增强PPP咨询企业和从业人员的信息公开，改善信息不对称，对于PPP而言，PPP咨询企业的信息披露跟PPP项目的信息披露同等重要。同时实施绩效考核和动态调整，加强投诉管理，出现一般违规行为的予以警告，出现重大违规违法行为的直接禁业。同时要严格清理各地政府自行设置的企业库，尤其是设置各类不平等条件限制外地咨询公司有违公平竞争的地方保护主义。

　　（2）强化咨询服务的产品责任机制，增大咨询企业欺骗性交易的惩罚力度，目前一些咨询企业恶意低价中标，不负责任或有心无力的随意提供PPP咨询服务，最后留下个烂摊子拍屁股走人，严重损害当地公共利益。而现有的惩罚机制的缺失，使得咨询企业肆无忌惮毫无顾忌。因此，必须加大咨询企业恶意行为的成本，使其不敢轻易采取欺骗性交易行为。

　　（3）建立激励机制鼓励咨询企业放弃质量投机行为，切实提高人员能力和服务质量，从而形成靠质量取胜、用服务获取合理价格的健康市场。现有PPP研究，重点都是PPP协议，对PPP咨询服务合同的关注度不高，咨询合同起草的极为简单粗陋，一个好的咨询合同应当嵌入激励条款，比如质量保证与承诺条款、与服务挂钩的奖惩条款、第三方介入条款等。

　　（4）切实加强PPP咨询企业的自律，必要时建议成立类似PPP咨询行业协会的行业机构，加强品牌建设，引导咨询企业重视建立声誉机制，通过良好的声誉获取高额的回报，声誉是源自长期利益对短期利益的抑制，是一种基于经济利益的理性选择。

　　总之，PPP咨询是PPP发展中的关键干系人，其咨询成果对PPP项目的成败有着直接决定性作用。PPP咨询是一种智力密集型工作，咨询人员能力的好坏直接决定了PPP咨询成果。几十万几百万的咨询费也直接决定了几十亿上百亿投资的效果，优秀的PPP咨询是最具性价比的服务。因此，一方面，PPP咨询行业要提升人员素质和咨询质量，另一方面，政府也要清楚认识PPP咨询的价值含量和重要性，要明白PPP咨询的价格也是物有所值的。

　　联合作者：韦小泉  对外经济贸易大学“一带一路”政府和社会资本合作发展研究中心（筹）秘书长、国际注册内部审计师，会计学硕士、经济学博士生，精通PPP模式的财务模型及测算，长期从事PPP理论研究、对PPP风险控制有着独特的见解；与认识。

　　联合作者：程哲，北京和明投资咨询有限公司高级合伙人，高级经济师，注册咨询工程师（投资）北京大学经济学院博士后，中科院地理所博士，清华大学建设管理系硕士。注册咨询工程师（投资）、高级经济师，拥有十多年深厚的专业背景和实操经验，主持和参与过七十余个工程咨询、PPP咨询和规划咨询项目，曾任职于建筑设计院、投融资咨询公司、规划公司。

　　来源：财政部PPP中心