本文为上海申通地铁集团有限公司总裁顾伟华在国家发展改革委9月8日组织召开城市轨道交通投融资机制创新研讨会上的经验交流文字实录

　　尊敬的胡主任、包会长，各位领导，我代表上海申通地铁把上海在轨道交通上盖开发的实践与探索向大家作交流。上海申通地铁是于2004年6月重组成立的，原来上海的体制是四分开的，建设、运营、监管、政府分开的。2004年为了应对世博会，重新把四分开的体制进行整合，成立了新的申通公司。现在的申通公司也就是市委市政府旗下的轨道交通的投资、建设和运营的主体责任单位。目前我们总的运营里程是617公里，15条线路，包括磁悬浮29公里，地铁588公里，366个车站。目前在建里程216公里，这里要跟国家发改委报告的，国家发展改革委批给我们所有建设规划项目全部开工建设，而且到2020年可以全部完成，实现原来总体规划800公里的目标。

　　地铁运营方面，今年上半年日均客运量在900万人次左右，工作日1000万已经成为新常态，特别是在周末不时就会创新高，目前单日最高客流是1152万人次。同时现在轨道交通整个比例已经占到公交出行的49%，已经超过地面公交，已经成为上海市民出行的首选，这也是对我们来说感到压力更大。

　　目前我们集团整个资产大概3000多亿，员工接近3万人。同时，我们整个集团有五大板块，今天把资源开发板块也是作为跟项目建设、跟运营一样的主板块来经营，不是作为三产来经营的。这是我们集团主要的概况。

　　第二，把上盖开发的情况做一个介绍。上盖开发从4号线开始就在积极探索，如果去过申通地铁总部，4号线蒲汇塘停车场有一个目前亚洲最大的上盖绿化，号称亚洲最大，接近4万平方米，那个也是当时为了上盖想开发一流的结构，后来由于种种原因没有做成，现在上面变成了绿化，现在成了亚洲最大的屋顶绿化。2005年我们也探索过，结合11号线城北路停车场我们也做了这方面的一些探索，2005年我们在结合10号线吴中路停车场我们也做了积极的探索，期间我们也在向北京学习，刚才北京也介绍了，北京的四惠停车场上盖的开发，我们市政府很多领导带队我们都去学习过，包括林总的深圳，包括香港，我们都积极去学习大家好的做法。2014年上海市政府也出台了一个关于推进上海轨道交通站点周边土地综合利用的意见，一个是鼓励轨道交通建设主体来进行积极参与上盖的开发，同时也第一次提出了土地可以通过协议出让的方式，还有站点周边500米板地跟白地的配套使用等等，这个政策其实是深圳林总这里的升级版。截止到2015年我们集团参与的项目总共有15个，三个停车场，12个上盖，总的土地利用大概是1122公顷，这个应该也是我们在最近几年积极探索的一个结果。

　　通过土地开发我们有几个体会，一是提高了城市土地的利用率。因为上海本身的土地是很稀缺的，而且人口又密集，所以我们新一轮的总体规划，要求整个土地要零增长、负增长，我们地铁的停车场用地规模相当大，一般要几十公顷，小的要十几二十公顷左右，我们最大的一个是近100公顷，所以这个土地利用的效率还是很高的。我们规划了43个停车场，有1312公顷，我们已经建成了128个停车场，900公顷，其中利用5个停车场，复合利用268公顷。另外还有规划8个停车场，还有222公顷，总的开发量大于200万，所以这个前景还是很大的。

　　二是优化了城市的空间布局。因为停车场有一个优势，有车站，交通便捷，同时把周边土地开发资源向这里集聚以后，形成了新的产城融合的社区，我们也是跟港铁学习以后，我们不是造房子，而是造社区，把这个理念引进以后，从设计到规划整个是一个产城融合，进一步可以提高我们商业的价值，增加客流。

　　三是可以弥补部分轨道交通建设成本。上海的做法是，只要这个停车场要开发，这里动拆迁所有的成本就是由开发来承担，单单吴中路就节约了14亿，几个停车场总的动迁资金42个亿，建设资金方面全部由开发承担。同时人流集聚以后，我们的票务收入，特别是广告，人流多了以后广告的价值也得到了提升，所以这方面也是我们觉得开发的一个很好的前景。包括我们长期的弥补，我们有了开发权以后，我们长期持股以后，它的增值溢价效应很大，有两块，一是土地溢价有明显的收入，二是长期股权拥有以后有股价回报的收入，这方面也是对地铁可持续发展方面的一个很好的方向。

　　做上盖开发，在座的各位也是一样，酸甜苦辣，方向明确，但是做起来是很辛苦的。我们大概有几个方面的问题，一是上盖开发的项目跟我们本身地铁建设的项目之间，由于属性不一样，往往在规划、审批上面都有很多的不同步，带来很多的困难。一般来说，目前的状况是，先明确地铁的专线规划，市政用地，拿了地以后，用市政用地的形式去动迁，去推进动迁的工作，这是地铁的做法。但是拿了地以后，一般来说是地铁公司有想法想搞上盖开发，这时候再去搞土地的空间规划的调整，这样往往会滞后一到两年的时间。规划调整完以后还要重新去做调整，因为上下是联动的，还要有一个技术的调整，包括资金的筹措，往往这个时间周期对地铁影响是相当大的。包括我们金桥12号线停车场，就是因为规划调整来不及，或者主体不明确，最后放弃了开发，最后我们上面做的是绿化跟太阳能进行土地利用。为什么没做成，一般来说地铁公司都有好的想法和愿望，但是往往这种调整的周期比较长，又是主体不明确，会成为开发的一个很大的障碍。

　　二是项目开发面临政策环境的不匹配。不管这两个项目，一个是公益性，一个是市场的商业化操作的。不管是审批上、时间、适用标准、土地获取、审批主体，整个政策审批很明确，但是加了开发以后，复杂的矛盾就来了，我们的建设标准也不一样，获得土地就不能划拨了，必须要通过市场的形式来获得，另外，审批的主体也不一样，轨道交通项目是各个省市的发改委审批，但是一旦开发，就到各个地方政府来审批了，这两块的衔接上的矛盾也比较大，也是导致推进上不那么顺利的一个原因。

　　三是项目开发面临建设规范和技术规范的空白。这两块东西单单从建筑和地铁方面的规范国家都是很完善的，但是放在一起以后问题就来了。举一个环保的例子，环保要明确工业跟住宅必须要500米的范围内不能有间距的要求，这个间距是水平的间距，我这个停车场是工业，上面要零距离的搞民用建筑的话，环保的审批政策上就有矛盾了，是不是能够放这些东西，包括消防，我们跟深圳林总这里学习，这块板，这两块地，我们上盖就变成新的一块地，必须要实现消防四小时的燃烧时间，这个就必须变成不管下面怎么烧，不能烧到上面去，这是我们跟消防上的要求，包括抗震，如果各自的抗震都没有什么问题，但是地铁上盖有什么问题呢？上海软土地基，要求停车场是大跨度空间，对抗震是最不利的，但是上面又搞大量的开发，头重脚轻，必须要花很大的投资放到基础装机上面去，这个投资就相当大了，为了抗震要花很多钱。包括市政配套，绿化，绿化种在地上绿化部门是认的，造在板上，绿化部门是不认的，包括消防栓等等。放到一起以后，我们所有开发的国内的规范都不适用了，所以这方面也是阻碍我们上海开发的一个矛盾。

　　四是开发资金和人才短缺。从资金上讲，我们建设跟开发完全是独立的，必须有社会资金承担开发的资金，如果没有主体，没有项目，就没有办法融资，这跟第一个又捆在一起了，社会资金很宽松，但是不能进去，因为你没有项目；从人才上讲，既要懂地铁，又要懂房产开发的人很少，所以这方面也是我们发展上的一个瓶颈。整个上盖开发是好事，要做成功确实不容易。我们这些做法和体会，因为已经有材料了，时间只有10分钟，我快速通过。

　　找准开发项目的定位，上海土地稀缺，包括我们国际大都市的定位来说，我们把我们的上盖开发定位为中高端，作为城市的综合体，一个高端的服务周边的社区进行定位的。我们规划和建设水平都是高水平的，这也是对土地利用最好的一个方式，这是找准定位，我们不是做一个普通的开发。像我们的吴中路停车场，我们跟华润合作以后，这里现在是一个五星级的酒店，5万平方米的万象城，对周边土地整个生态跟城市环境的提升是很明显的。这里明年要正式开张了，这也是一个很好的例子。

　　另外，我们要找一个很好的合作伙伴。申通自己定位是一级半的开发商，因为我们不做开发，我们的主业是地铁，是运营、建设，但是我是不做开发的，开发让谁做呢？我是找世界500强或者国内主要的知名开发商来跟我合作，一方面发挥我自身地铁结合的专业优势，另外是乘船，用他好的品牌来提升我的商业价值。举个例子，同样是一块华润开发的土地跟我自己开发的土地，售价不一样，包括后面的服务也不一样，房子结构其实是一样的，不同的人有不同的价值，我们从这方面来提升合作伙伴的开发。我们从滚动上，每年我们推出几个项目来获取长期的工作的项目，一般来说一年准备一到两个项目，有的时候三个项目进行开发，一个是均衡我们的力量，另外使我们的财务报表更好看一点，否则就变成了脉冲型的。我们大胆探索政策的环境，这就是我们跟住建委牵头，跟上海各个专业委办局出台了一个关于上盖开发的技术导则，把消防、环境、抗震等等方面的审批程序全部串起来出了这个导则，从技术上解决了我们的一些问题，包括我们市发改委最近在我们37号文的基础上，又进一步在完善我们的土地出让的方式，包括我们徐泾，本来是市政停车场，这是带方案，直接给我们联合体，实现我们同步的建设跟同步的规划，这方面也是一个积极的探索。

　　资金方面，我们通过自身的优势来筹措资金。首先是通过自贸区，我们在徐泾停车场自己搞私募，搞了40亿资金支持我们徐泾的开发。金桥停车场用国开行，上海建设是用银团的，基准利率下浮10%，而且可以五年的宽限期，所以我们在这方面融资了100个亿。另外，其它的有短融、金票、融资租赁等等，整个“十二五”期间申通总共融资140多亿，“十三五”我们计划大概要200亿左右。

　　最后一个体会，一是要有一支专业的团队，通过这几年的磨炼，申通坚持定位，突出专业优势，我们申通做申通的事情，我们自己着重做一支搞好规划，我们的重点是规划。二是技术的对接，跟上下对接的主体肯定是我们，其它开发商做不成的。政府的对接，经济的测算，这是我们的优势。这几年我们从零到有，现在开始我们已经有了一支很专业的，而且有相当能力的专业团队已经成长起来了。

　　第四块汇报一下关于工作的建议。我们更多的希望在规划方面实现“两规合一”。第一个建议，在新一轮的建设方面，上海已经跟市政府提出，在做轨道交通专项规划同时，要把地区的空闲规划，包括停车场上盖开发规划同步做好，这个停车场规划的时候就已经是停车场了，必须把停车场土地利用规划一起做好，这样才能做到真正的同步，这个还是讲未来，可能是2020年以后的事情。从我们的做法上也进行了调整，这样能真正做到同步规划、同步建设，这是想做的一件事，但是看来还有很长的距离，希望政府部门，特别是国家发改委在批我们建设规划的时候最好能看到“两规合一”，有了“两规合一”，能够促进地方政府把两个规真正落地，现在来看还有滞后。

　　第二个建议，开发主体的问题。上盖开发不开发，对地铁的影响最大，如果不开发，地铁很省事，把地铁建完就可以了。开发以后对地铁的工期、技术难度，包括风险也增大很大。如果不是地铁作为开发主体之一，让地铁去做这个事情的话，当然作为国企他本身是有责任心，更多的要在政策上给他利益，如果责任加利益，这个事情会做得更好。目前国家的政策是分开的，也没有明确，因为你必须要通过土地的招拍挂，一般招拍挂以后谁是主体谁都不知道，是市场行为。我们建议今后在政策方面，土地的出让方式方面，不管怎么出让，要明确地铁是主体，招拍挂是合作方的概念，要明确主体有些工作可以先做，另外也可以发挥地铁的积极性。港铁刚才说的可持续发展，我觉得可持续发展更多的是利益的反馈，就是反哺地铁，要给他以机制，给他源源不断利益的输送，这方面应该从政策上予以保证。

　　第三个建议，关于土地出让的方式。虽然上海有37号文，我们认真在学习，包括其它城市还有土地折价入股的方式，但是真正实施的我们不太清楚，好像不太敢做，包括上海。37号文出来以后，真正的土地出让我们上海也不敢做，虽然国土资源部也同意我们试点，但是真正市政府、相关部门做的时候也是心有余悸的，也不敢做。我们徐泾也是做了一个积极探索，是一个代方案的土地出让，因为地铁上盖的复杂性跟专业性，这方面是不是可以在国家某些层面上给他们一些宽松的环境，不要让大家有触红线的概念，政策上面把这块能够放开，给我们地铁上盖的开发更好的土地出让的环境。

　　第四个建议，安全保证。上盖开发以后，不管是建设期还是长期运营期，对地铁的影响还是很大的，在开发奖励的同时，可能大家还要更多的关注地铁运营的安全。我就简单汇报这些，谢谢。