谢岗启示录

　　作为东莞市三大新增长极之一，谢岗银瓶创新区的开发一直令人关注。这里拥有东莞市现存最大的连片平整土地，对于吸引重大优质项目落户具有明显优势。然而，作为经济发展相对滞后的镇区，如何去迅速撬动开发新区成为一道难题。

　　近年来的实践证明，PPP在区域政府没有充足财政资金情况下，是打开基础设施建设局面的一把利器。在PPP推广正值政策风口之时，谢岗镇抓住机遇，想通过这种模式迅速带动基础设施建设，推进产城融合。

　　但在没有指引、没有先例，甚至会踩碰法律边界的情况下，这碗PPP的“头啖汤”，谢岗镇喝得没那么轻松。

　　“从接手任务，到项目进入实质性实施阶段，8个人的团队不知熬过了多少个通宵。”回想谢岗银瓶创新区PPP项目的推进过程，粤海办的负责人感触颇深。“不过，一切都熬过来了。”

　　A 8项目总体打包分项实施

　　时钟回转至2012年底，谢岗和粤海签订框架协议，正式开发银瓶创新区。然而，当时谢岗镇的配套基础设施非常薄弱，而要打造产业园，必要前提就是做好基础设施。作为东莞相对发展滞后的镇区，谢岗的政府很难去推动动辄数十亿元的道路工程等，此时，如何吸引民资进入成为主政者主要考虑的问题。

　　知情人士透露，自东莞市政府确定谢岗镇作为园镇统筹实施主体起，东实公司不再参与粤海产业园基础设施建设，而由谢岗镇通过BT模式推进园区路网建设。

　　从2014年中开始，谢岗镇与粤海集团就园区路网建设BT模式进行漫长的谈判，由于粤海集团是国资企业，参与社会投资的内部审批流程多、时间长，推进较为缓慢，同年10月国家出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》文件，停止了BT建设模式，银瓶创新区错失了第一次建设黄金期。

　　“根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，受政府性债务规模所限，谢岗镇与粤海集团原计划采用BT方式推进银瓶创新区基础设施项目建设的可行性大大降低。为尽快发挥银瓶创新区的投资拉动作用，在2014年10月份加强地方政府性管理，明确BT等模式不能再做，于是我们开始想到用PPP模式。”

　　谢岗镇粤海办主任罗成煜介绍说。基于当时的情况，谢岗镇立即转向国家鼓励推行的PPP模式，并得到了东莞市委市政府同意探索建设银瓶创新区基础设施PPP示范项目。

　　2015年3月9日，东莞市政府同意银瓶创新区作为全市投融资改革试点，开展PPP模式示范项目工作。

　　即便如此，真正推行起来却是困难重重。

　　罗成煜说：“当时8个子项目没有完成立项，而省财政厅认为这种情况难以进入省PPP项目库。市领导也对我们提出了要求：同步做实施方案，同步完善前期各个子项目手续，同步开展征地拆迁的工作，还有同步开展与意向投资人的谈判合作。这就要求我们同时进行多项工作，压力非常大。”

　　而且，相比其他地区的申报项目，谢岗镇决定要做PPP的项目也比较有特色，是项目总体打包。该项目由29号路、博深高速连接线、爱民大道、大黎路、谢岗大道、粤海大道、银瓶大道、银瓶创新区内道路等8个具体的子项目打包成一个总项目，采取总体打包、分项实施方式推进。

　　作为无收费机制的道路项目PPP，当时放眼全国也没有先例。

　　2015年4月20日，时任东莞副市长贺宇率领谢岗镇及有关部门的主要领导前往广州专题研究PPP项目推进工作。4月底，当得知安徽省安庆市在做外环北路的无收费项目道路采用PPP模式，谢岗镇立即组团前往安庆市学习考察同类型PPP项目，以明确新区PPP的方向和模式。

　　“去了才发现，我们的情况比他们还要复杂。因为外环北路是个单一项目，而且它的立项手续很完善。前期工作已经有一定深度。环评、水保、规划、国土还有设计等已经全部完成，我们创新区含了8个子项目，而且各自进度不一样。”粤海办参与项目的人员表示。

　　据粤海办介绍，根据法定的公开采购流程，3月中旬谢岗镇开展PPP项目咨询单位采购工作，5月8日完成了PPP项目咨询单位招标。为确保本PPP项目的合法性、科学性，该镇聘请咨询顾问公司、律师顾问参与PPP项目实施方案的编制。接下来，谢岗镇会同项目咨询公司，依据国家相关政策和国内相关PPP项目建设经验，明确PPP合作期限、回购基价、投资回报率、运营管理费等核心要素，制定《银瓶创新区基础设施PPP项目初步方案》，分别通过市府常务会议和市委常委会审议，并于6月20日获得了市政府的正式复函。

　　“东莞市政府非常重视本PPP项目，多次召开专题会议，研究解决本PPP项目的实施主体、物有所值评价和财政可承受能力评估论证、项目的年度支出纳入市财政预算等问题。”罗成煜表示，而为加快实施方案的审批工作，谢岗镇多次走访省财政厅有关处室、东莞市财政局、发改局、交通局、住建局等部门，探讨实施方案的审批程序。功夫不负有心人，银瓶创新区基础设施PPP项目最终于2015年6月纳入东莞市PPP项目库，并于今年7月纳入省PPP项目库。

　　B 单一来源采购确定社会投资人

　　选择PPP来推进项目看上去是一块难啃的硬骨头，但在谢岗的人都明白，这都是经过相关部门深思熟虑的结果。

　　“我们认为PPP模式的优势一是减轻财政负担。借助社会资本的资本优势，有利于缓解短期内政府方的财政压力，从而突破资金瓶颈，加快银瓶创新区基础设施建设，增加园区公共设施和供给；二是有利于保障工程建设质量和提高运营效率。项目前期建设和后期运营同时由社会资本承担，投资人在建设过程中将会更加注重建设质量，以保证后期运营的稳定性和安全性，从而最大限度地提高工程质量，保障工程效果，防止 豆腐渣 工程的出现。三是实现风险优化分配。从政府方的角度来看，在明确投资回报机制的同时，可以将绝大部分核心风险转移给更有能力管控它的社会资本方，从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失。”

　　谢岗镇相关负责人透露说，不仅如此，从考核预算来看，PPP模式可以进一步降低项目成本。项目全生命周期包括规划、设计、采购、建设、运营、维护等，社会资本方将投资和施工进行无缝对接，在建设管理上更有优势，更重要的是项目建成后仍由社会资本继续负责运营，激励社会投资人在保证质量的前提下尽可能降低建设成本。

　　令人关注的是社会投资人的引入。此次PPP项目投资额达47.5亿元，是园区路网基础设施，共包括8个子项目。PPP项目实施方案于2015年11月5日获市政府批复，2015年12月30日和2016年2月1日就PPP项目社会投资人进行两次公开招投标，但均流标，最后经东莞市财政局同意，4月29日通过单一来源采购方式确定了粤海投资有限公司为PPP项目社会投资人，粤海集团也于2016年3月23日完成内部审批流程，双方在6月份签订协议，年内可以动工建设。

　　今年7月25日，粤海投资有限公司成立PPP项目公司东莞粤海银瓶开发建设有限公司（PPP项目公司），注册资金15.85亿元。至此，银瓶创新区基础设施PPP项目已完成所有法定审批流程，进入项目实施阶段。

　　为何是单一来源采购方式，没有吸收更多社会投资人？粤海办透露，由于两次公开招投标报名截止时均只有1家供应商提交资格预审申请文件，属于政府采购法第三十一条第一项“只能从唯一供应商处采购”的情况，后经市财政局同意，银瓶创新区基础设施PPP项目更换采购方式，通过单一来源采购方式确定PPP项目社会投资人。

　　事实上，从政府角度而言，粤海在园区开发和招商方面和政府利益是相对一致的。在粤海办看来，虽然是社会投资者，但从某种意义上说，粤海作为银瓶创新区的主导者，也希望园区道路快点建成，有利于一起开发。其他社会投资人可能会更多考虑经济效益。该项目公司也相对特殊。一般的项目在选定社会投资人之后，政府可能会以一定比例参股。但由于项目公司中标投资人是粤海，因此可让其全资来成立项目公司。某种意义上，它作为园区开发方代表政府职能，更能减少政府前期的投资压力。

　　据粤海办透露，在确定采用PPP模式后，同步启动各条道路的项目评估、规划选址等前期工作，目前，镇际联网路29号路、大黎路、粤海大道、谢岗大道等道路已完成立项、节能、工可、环评、水保、规划选址等前期工作，正在加紧推进设计工作，同时为加快项目推进，要求有关中标单位同步开展施工前的筹备工作。谢岗镇与粤海集团多次沟通，双方对大黎路、谢岗大道、粤海大道三条道路（总投资约18.95亿元）采用EPC方式确定设计和施工方的设想达成共识，并理顺了PPP项目协议与EPC承包协议之间衔接的问题。

　　“为了加快新区道路建设，经多次征询PPP咨询公司、PPP顾问公司、市交通局等单位，提出部分路段采用EPC招标方式。”粤海办相关负责人认为，这有几个好处，既缩短了时间，每个项目可以加速半年到一年，也减少政府在管理工程中的人力和时间成本，因为中标单位是联合体，避免了以前的多头管理。“设计有时会纸上谈兵，招标一体化也有效减少了工程施工中增加工程等问题，当前在国外很流行这种模式。”

　　谢岗经验

　　工程量不明确采用费率招标模式

　　“鉴于PPP模式在当时来说是比较新的东西，省市对PPP模式缺乏具体的操作指南，银瓶创新区PPP项目作为东莞市首个基础设施PPP模式示范项目，是一项创新性工作，无先例可循，缺乏可借鉴的经验，工作推进难度较大，而且涉及审批流程多、时间长。”一年多的艰辛探索，粤海办的团队满是感慨。

　　业内人士评价，这个项目涉及金额大，影响广泛，对全市PPP项目建设具有典型示范意义。举例来说，该项目有诸多可圈可点的地方，比如保障可控方面：项目由政府主导设计、监理工作，可以全面把控项目投资、质量、进度，确保项目投资的必需性及工期成本、质量。比如该项目在整个项目工程量不明确的前提下，灵活运用招标模式，采用费率招标方式确定中标人。PPP方案中约定的合作期限为“3年建设期+10年”，经招标最终确定粤海投资有限公司本项目的资金成本费率为8%/年；建设管理费费率为2.5%/年；运维绩效服务费费率为1.1%/年。

　　“污水处理厂等有收益的项目不愁，高速、地铁TOD等项目想做PPP也不愁。很多有收费机制的项目，不愁投资者，不愁资金的问题。而像这个项目，就要解决怎么样去找钱的问题，而且还要合法合规去做。对我们来说，缺专门的人才，也是最大的挑战，一切都要通过不断学习、摸索路径，而此次多个子项目打包来做，也有利于形成整片土地快速开发的局面，有案例推广价值。”谢岗镇粤海办主任罗成煜表示。

　　其表示，项目做成后，得到了省市的肯定，目前外省市有很多想过来学习，并参照银瓶创新区来做。“甚至连帮我们做服务的咨询、顾问单位，也一下子都火了，成了各地做PPP邀请的 香饽饽 。”

　　罗成煜认为，相对于地方新区、欠发达镇街要发展，会陷入到一个死胡同。“财政资金不足、基础设施建设慢，会导致招商成果不明显，相应的税收以及财政收入也少，这就会陷入死循环。而基础设施PPP项目在源头上解决了资金进入的来源，接下去一系列推进会比较顺。过几年基础设施搞好了，带动地价升值，企业产值高了，也会吸引到有实力企业进来，这对地方发展是福音。”

　　专访中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江：政府统筹安排鼓励民资进入

　　南方日报：哪些项目适用PPP模式？

　　林江：PPP是一种融资模式的创新，如果成功引进到谢岗的基础设施项目，将对于东莞镇街、园区开发建设具有重要的启示作用。当然，不是所有的项目都适合PPP的。因为PPP要成功，前提是民营企业、私人投资者有兴趣，私人投资者感兴趣的前提是要有钱赚。如果基础设施建设，包括道路建设属于公共工程，特别是公共工程中的公益类项目，谈不上有什么投资回报率的话，就很难用PPP的融资模式。因此，高速公路、高速铁路建设可以用PPP，医院建设可以用PPP，是因为这些设施有一定的投资回报率。如果有些工程看上去不盈利，我们就要通过商业模式的创新把非盈利的部分移除，把盈利性的部分突出，或者把5条道路的建设与谢岗镇的其他基础设施，例如供水、供电、供气等工程整合起来，这样的话，就可以让市场感到有利可图，才适合采用PPP模式。

　　南方日报：作为率先的践行者，谢岗在推进PPP项目时应该注意哪些问题，在哪些方面去探索和突破？

　　林江：谢岗镇推动PPP项目，包括粤海项目会有不少困难，首先是项目的描述、分析以及分拆、组合方面就会遇到很大的困难。因为谢岗一缺人才资源，二缺技术资源，三缺政策资源。因此，谢岗要作PPP率先的践行者，首先需要明确谢岗在东莞的地位和作用，东莞市政府能够赋予谢岗镇多大的权力推动PPP。此外，民营企业在何种程度上对谢岗镇政府的承诺或者安排会有信心，也是考验谢岗能否顺利推动PPP的关键。特别是，谢岗属于东莞经济欠发达的地区，更需要向外证明其能够推动PPP的能力和底气。

　　南方日报：针对不同领域，例如水资源、水环境等领域，PPP模式在推进时会遇到哪些问题？

　　林江：在不同领域同时推动PPP，好处是可以把不同的PPP项目进行比较，择优发展，包括优化PPP的运作模式，不好的地方是可能会顾此失彼。因为东莞包括松山湖在内，要证明自己有能力同时推进几个PPP项目，包括人才支援、资金支援、技术支援、制度支援等。

　　针对不同领域同时推动PPP，首先需要市政府从整体和宏观层面对PPP进行统筹安排，颁布相关的政策措施，鼓励东莞的民营企业大量进入PPP领域；其次，要考虑东莞的整体推动PPP的制度安排，例如水资源的PPP项目与水安全的PPP项目之间在利益分配、共担风险上有何不同；再者，如何大量引进社会中介专业机构来支持包括松山湖在内的PPP项目，这也是需要平衡各方利益的落脚点。

　　名词解释

　　PPP模式：

　　Public-Private-Partnership，即公私合营模式。指让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能同时也为民营部门带来利益。

　　BT模式：

　　Build-Transfer，即建设—移交。是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。

　　EPC模式：

　　Engineering Procurement Construction，是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。