PPP（政府和社会资本合作）是当前中国投资领域中的一大热词。不仅今年政府工作报告多次提及PPP，在3月份公布的“十三五”规划纲要中，也多达8次提及社会资本，提出要“进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营”。今年7月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，专门听取PPP模式推广情况汇报，并明确由国务院法制办牵头推进PPP立法工作。

　　近两年，在力推PPP的热潮中，山东省通过健全体制机制、规范项目管理、搭建融资平台、加速项目落地等一系列举措，PPP改革全面推进，走在了全国前列。截至6月底，山东省纳入全国PPP综合信息平台项目1024个，投资总额9823亿元，项目数、投资额均居全国第二位。山东省去年还制定出台了PPP项目奖补资金管理办法，省级连续两年安排预算1亿元，并在全国率先设立PPP发展基金，鼓励社会资本参与公益事业建设。

　　鉴于此，为了解山东省如何快速有序推进PPP，吸引更多社会资本参与新型城镇化建设进程，引导社会资本良性循环，更多地惠及民生，笔者日前对山东德州禹城市、泰安市宁阳县及济宁市进行调研走访。

　　样本之禹城市教育项目：　　“权责明确”稳定企业收益回报

　　禹城市地处山东省西北部，是省会济南市的卫星城。全市共有中小学107所，2016年山东省教育厅和财政部要进行校舍标准化和教育均衡化验收，而禹城市大部分农村学校还是10年前甚至是20年前的办学条件，教学楼年久失修、食堂简陋、住宿条件差，学校改建已迫在眉睫。禹城市经过测算，要想通过验收，需要财政再投入8亿元，而这对于一个县级市的财力而言，只有犯愁的份儿了。

　　万难之际，国家大力推广运用PPP模式，鼓励社会资本参与公益事业建设，为禹城市借助PPP完成“四两拨千斤”的教育百年大计提供了千载难逢的机遇。

　　从教学楼建设到实验楼，置身安仁中学，其基础设施让很多人产生“身处大学校园”的错觉。而邢店小学实验室里，整齐划一的平板电脑、标准实验桌椅和玻璃柜里齐全的实验器材，更让人忘记这里只是个乡村学校。

　　“PPP项目解决了我们以后20年的事情。”这是我们在几所学校实地采访时听到的最多的一句话。

　　我国PPP启动初衷有很多说法，无法回避的是跟当前我国新型城镇化建设提档加速、基础设施滞后有关，因而在推出之初，政府更多倾向的是在城市建设、水利设施、交通等方面进行投融资。而禹城市却独树一帜，以“十年树木，百年树人”的战略眼光，将PPP创新性地实施在教育上。

　　禹城教育项目启动之时，全国PPP还处在预热期，操作流程和方法均是空白，要想做，只能从零起步。为此，禹城市使用财政杠杆，采取走出去和请进来的方式，用于PPP相关各方包括社会资本方、金融机构人员的学习培训。禹城市财政局局长李春厚说，当初他的这一举动，并不被人理解，但他认为思想统一才能步调一致，各方参与才能形成合力。前期，虽然在同步提高PPP的认知方面有所付出，但后期可省去大量沟通的时间成本，怎么说都是值得的。

　　2014年，禹城市城乡教育综合发展PPP项目被山东省财政厅评定为全省首批30个政府和社会资本合作示范项目第一名。

　　该项目建设内容主要包括10所乡镇学校、4所城区学校共14所学校的扩建和新建工程，总面积17万平方米，总投资3.4亿元。项目委托市教育局为招标人，通过竞争性磋商的方式最终选择了本地企业，山东省禹城市外资机械施工公司作为社会资本方，由社会资本方与政府指定的出资方合资组建项目公司，项目在建及已完工部分资产及债务划转到项目公司名下，项目公司在项目建设完成后向市教育局提供教学场所，同时提供指定的维护、保洁、绿化等后勤服务，收取可行性缺口补助。项目期满后，项目公司将项目设施完好、完整、无偿地移交给市教育局。

　　在PPP项目中，合理的回报是PPP最为关键的核心理念。在禹城市的教育PPP项目中，为了使社会资本后期维护责任容易界定，收益边界清晰，禹城市在最后签订协议时，决定只将校舍、道路、操场、保洁、绿化等权责明确的部分交由社会资本方，而后期不易维护的教学配套器材部分则从项目中剥离。这样，建设风险、运营风险主要由社会资本方承担，政策类风险如经济调整、税率调整等风险则主要由政府承担。禹城市外资机械施工公司总经理王庆超说，政府以风险为导向来确定政府与社会资本的权责界限，将涉及的政府支出责任纳入当年预算的做法让他们吃了定心丸。

　　样本之宁阳县“组合开发”：破解公益性基础设施建设难题

　　宁阳县位于山东省中部，其引汶工程项目是国家级示范项目，且属于水利基础设施类项目，包括汶口一号坝改建、东引汶干渠改造、月牙河水库除险加固工程、月牙河水厂等7个子项目，总投资13.28亿元，合作期为30年。其中，灌区改造将有效解决鹤山、伏山、泗店、东疏4个乡镇7万亩耕地的灌溉问题。水库除险加固完成后，可保证下游宁阳县城防洪安全。

　　据介绍，宁阳县政府当初在选择社会资本的过程中十分慎重，在经过层层筛选后，宁阳县引汶工程项目的社会资本方最终敲定为宁阳县老牌龙头民营企业山东鲁珠集团。

　　目前，连接引汶工程的枢纽水库——月牙河水库的清淤工作已完成，在水库旁边的月牙河水厂也已基本建设完工，近期就可以投产使用。

　　作为基础设施建设项目，找到合适的社会资本方也并非易事，据宁阳县财政局局长武启军介绍，前期来洽谈的不乏一些外地企业及央企，他们更关注的是水利工程项目本身的建设，而对于后期的运营维护，因其人员投入大、回报周期长、经营范围广，吸引力就大打折扣。因而，公益性设施及后期运营维护就成了PPP项目合作中的短板。

　　宁阳县引汶工程项目“打包捆绑、组合开发”的方式为PPP模式打开了一个突破口。该项目创新性地将公益性较强、没有直接收益的项目，通过与经营性较强项目组合开发，吸引社会资本参与。比如将收益性较强的水厂、水力发电工程和堤坝、水库等完全公益性的基础设施整合在一起，作为综合项目打包出售，用前者较高利润预期带动后者的建设运营，并通过可行性缺口补助使整个项目的利润处于合理水平。这样，既保证了企业的合理回报，也为政府解决了公益性基础设施的建设问题。据山东鲁珠集团副总经理孔令国介绍，该项目水厂收入、设施租赁收入、发电收入等预计年营业收入约为2.1亿元，具有较强的投资回报能力和抗风险能力。

　　“打好组合拳，找准利润点”是宁阳引汶工程PPP模式的创新之举。国家有关部委文件中明确指出，“对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。”宁阳县正是按照这一制度设计，遵循“风险分担、利益共享、物有所值、激励相容”原则，找到了创造性开展PPP项目的突破口。

　　样本之济宁任城区“智慧城市+产业园区”：　　双引擎模式解决大项目建设难题

　　站在电脑屏幕前，全市所有井盖和路灯尽收眼底，哪盏路灯坏了、哪条道路的路灯何时开启、何时调低亮度，都可以通过鼠标一键控制；随着生活水平的提高，环境保护受到更多人的重视，在指挥中心大屏幕上，鼠标轻轻一点，城市各个区域的实时污染指数一目了然……

　　在济宁市任城区智慧城市综合指挥中心，这个项目的社会资本方深圳中兴网信科技有限公司（中兴子公司）工作人员向我们详细演示了久有耳闻的智慧城市系统。

　　2013年济宁市任城区获批“国家智慧城市试点”。山东智慧城市产业园建设PPP项目建设内容包括智慧城市和智慧城市产业园两部分。项目采用“智慧城市+产业园区”双引擎模式，成为在建规模大、投资金额大项目中的亮点。其交易结构采用边建设边经营、逐年滚动投资开发的模式及收益回报以“政府购买+使用者付费”的方式，也让人眼前一亮。

　　智慧城市项目总投资超过44亿元，其中自筹资金超过32亿元，银行贷款12亿元。中兴网信山东智慧城市产业园项目负责人罗铁介绍说，项目拟组建两个特殊目的公司，一是产业园区开发项目公司，由中兴网信全部出资设立，注册资本金为1亿元；二是智慧城市项目公司，注册资本金为2亿元，其中区级和市级平台公司各代表政府出资4000万元，占40%股权；中兴网信出资1.2亿元，占60%股权。

　　智慧城市项目投资回报方式是采取政府付费的方式，即项目公司向济宁市政府和任城区政府提供智慧城市服务，由济宁市财政与任城区财政依据使用情况付费。而产业园区的建设、运营则全部由社会资本方中兴网信负责。

　　据济宁市财政局副局长许一新介绍，济宁市智慧城市PPP项目中社会资本方将主要承担项目投资、融资、建设、运营等风险，这样就最大限度地减少了项目的商业风险；政府从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目总体策划，理顺各参与机构之间的权限和关系，大大平滑了市区两级的财政支出，降低了政府的债务风险。