作者简介：靳林明律师目前是君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖。

　　上周三，我匆忙写了一篇评论——《羞答答的玫瑰，静悄悄的开？--发改委PPP新政速评》，对国家发改委最近出具的PPP新政《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》进行了一番专业八卦，引起了大家的广泛关注。

　　这不，这个文件就成为了这两天的焦点话题。业内流转的一篇文章《PPP分工一锤定音，千帆竞渡蓄势待发》，一石激起千层浪，其核心意思是：根据国务院常务会议的分工，发改委主管传统基础设施领域PPP，因为发改委更有历史依据，更有优势；财政部主管公共服务领域，据说还有业内专家（对此我是很好奇是哪位专家）进行了分析。随后就有一篇来源于“华尔街见闻”的文章，题目为《财政部和发改委的PPP“战争”：为什么大家都盯着PPP》，就这个问题进行了评论（还记得《PPP的鬼，迷了谁的心窍？——国务院常务会议PPP新动向解读》这篇文章么？）。接着，又有一篇文章提到，在国务院、发改委、财政部历次的文件中，都提到了公共服务和基础设施的区分，这是有历史依据的。哎呀，这怎么有点像南海仲裁呢，也是有争议，也有历史依据。

　　PPP果然是一个带刺的玫瑰，即便是静悄悄的开——如果采摘不小心，就会被扎手。

　　目前，大家讨论的焦点问题在于：(1)这样的分类标准是否明确？(2)这样的分类带来的主管部门的分工是否明确？

　　关于第(1)个问题，什么是基础设施？较为普遍的观点是，基础设施是提供公共产品和服务的物理载体。2013年《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提到，“城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化、确保2020年全面建成小康社会具有重要作用。”这与大家的理解基本一致。

　　《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号文），提出“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。”“在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。”“存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖”。

　　为此，我查阅了一下本轮PPP相关政策文件中涉及到基础设施和公共服务的使用方式。应该说，“基础设施”和“公共服务”的使用并不十分严谨，如何选择性使用，各方都能找到有利于自己一方的文件。我们还是剥茧抽丝，来个简明的总结：

　　1 从广义上讲，公共服务应该是个大概念，涵盖了基础设施。

　　2 从狭义上讲，基础设施强调的是物理载体，公共服务强调的是依据基础设施提供的服务；基础设施对应的是建设环节；公共服务对应的应该是运营环节。

　　关于第(2)个问题，在《掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？》一文中，我已经提到，PPP的内容涉及到诸多环节，包括融资、设计、建设、运营、维护等服务，并非单单的建设环节。从狭义上讲，我们就会有这样的困惑，如果是发改委主管传统基础设施领域的PPP，那么，是否意味着这些领域中的运营环节也一并纳入管理？假如如此的话，是否意味着财政部主管的是除了发改委管理外的其他公共服务领域PPP涉及的基础设施建设及后续运营环节？

　　事实上，我理解，我们对于如何界定发改委和财政部的分工过分关注，已经偏离了PPP规范运作的正题。谁主管哪些领域，并不重要。不论谁主管，都得按照一套标准的流程进行操作。不能说，发改委的PPP，只要可研报告论证就可以，财政部的PPP就得进行财政承受能力评估。

　　重要的是，PPP的规范流程是什么？在《羞答答的玫瑰，静悄悄的开？--发改委PPP新政速评》一文中，我已经提到，关于可研报告与财政承受能力评价的关系，关于发改委的项目库等一系列流程，都会对PPP的推进产生重要影响。

　　大家为发改委和财政部的分工操碎了心，特许经营与PPP的区分、存量和增量的区分，政府付费PPP与使用者付费PPP、可行性缺口补助PPP的区分，目前关于行业领域的区分……财政部和发改委作为国务院的两个重要部门，各有各的职能。各部门应该按照一套统一的PPP操作流程，在流程上，各自发挥职能，各司其职。政府与社会资本合作涉及到财政资金的动用，财政承受能力、物有所值评价是否可行由财政部门确认为宜。发改委对于基础设施投资项目的管理有丰富的经验，站在政府角度，项目前期的建设成本控制应该由发改委负责更佳。

　　当然，对于国务院来说，这也是清官难断的家务事，比王宝强离婚是非曲直难判断多了！