作者简介：靳林明律师目前是君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖。

　　今天在微信中看到一则题目为“国家发改委发布传统基础设施领域PPP政策细则”的文章，点进去一看，文章已经不存在了。还没来得及遗憾，又从另外一个途径，看到了《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》“照片版”，不得不感慨“朝阳群众”的敏感和证据保存能力。

　　本着人民群众喜闻乐见的八卦精神，我今天临时决定改变题目，来一个“专业八卦”，因为，越是不想让我们知道，我们越想知道。更何况，这里的猛料还很多。

　　第一，充分肯定PPP的作用。开宗明义，讲明了新形势下PPP的作用和重要意义。这个已经成为套路，我们按下不表。

　　第二，“各地发改部门要会同有关行业主管部门，做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施PPP推进工作。”与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定的“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域”相比，增加了农业和林业。对比《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发〔2015〕42号文）》，其中提出“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。”其范围又有所不同。不知有何深意？

　　第三，“进一步加强协调配合，形成政策合力，确保政令统一，政策协同”。情况的确如此，但是，一个巴掌拍不响，另外一个巴掌在哪里呢？

　　第四，“要在投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库基础上，建立基础设施PPP项目库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等各项工作”。在目前的实践中，PPP项目均须进入财政部的综合管理系统。虽然之前发改系统也提过建立PPP项目库的要求，但是，在各地操作过程中，与财政部的系统相比，发改委的项目库落地情况较差。这里我不想强调谁的库好，对于PPP的参与者而言，只是希望有一个统一的PPP操作标准，统一的入库程序，统一的数据库，否则就会出现财政部与发改委的项目库之间的关系衔接及处理问题，受伤的是无辜的群众。

　　第五，“各地发展改革部门要会同相关部门建立PPP项目联审机制，积极引入第三方评估机构，从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面，对项目进行综合评估”。在《律动PPP》卷首语中，我们已经提到，全生命周期的PPP项目是个“许三多”。在PPP项目前期，各部门的介入非常重要。这样一来，能够尽量提高PPP项目对各部门的透明度，提高项目实施的成功率，减少实施阶段的障碍。这里说的第三方评估机构，不知是否说的是PPP咨询机构？即便如此，我理解，这里强调的是对PPP项目的评估，是对一个PPP项目的可行与否进行判断，评估可行的，方可以做PPP。而不是，政府决策做PPP了，通过咨询机构完善PPP程序及相关的文件。

　　第六，“对于拟采用PPP模式的项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性的论证和决策”。前不久，圈内人就PPP的实施方案，物有所值论证，财政可承受能力论证与项目可研之间的关系已经有关一轮讨论。不得不说，这个的确是给地方政府造成了困惑。从逻辑上说，项目可行性研究解决了项目的建设必要性问题，但是，通过传统模式建设，还是通过PPP模式建设，取决于政府的决策。即便拟采用PPP模式建设，还要考虑物有所值及财政可承受能力的论证。因此，对于“拟采用PPP模式”，这个“拟采用”确定的阶段是在哪里？这时可行性论证是否已经完成？如果从一开始，政府就要通过PPP模式建设，那么后面的可研都是走形式了。如果政府只是考虑将PPP作为建设模式之一备选，那么可研报告中就要增加这一项的分析内容。分析的结果如果是可以做PPP，后面还要做物有所值论证、财政可承受能力论证吗？

　　第七，“采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权不分红、少分红等多种方式支持项目实施。鼓励加大项目前期资本金投入，减轻项目运营期间政府支出压力。鼓励社会资本创新商业模式及体制机制，提高运营效率，降低项目成本。推进基础设施领域的价格改革，合理确定价格收费标准，适当延长特许经营年限，提供广告，土地等资源配置，充分挖掘项目运营商业价值”。这里涉及到三个问题，第一是从财务角度政府如何避免过高的支付责任。这些问题都是要结合项目的具体情况，政府自身的情况，通过财务测算来确定解决方案。第二是如何提高运营效率。这个应该是PPP的核心之一（参见《掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？》）。第三是如何挖掘项目的商业价值。从逻辑上讲，这应该也是社会资本方的优势，做好的关键是，设计好社会资本和政府方之间的利益分配，做到激励相容。

　　第八，“对于确定采用PPP模式的项目，要按照<招标投标法>等法律法规，通过公开招标、邀请招标等多种方式”。关于PPP采购程序，财政部公布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，其中规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。但其立法依据是《中华人民共和国政府采购法》。对于这个分歧，我们只能通过“等多种方式”加以覆盖了。

　　第九，“推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权，股权交易市场，通过股权转让，资产证券化等各种方式，丰富PPP项目投资退出渠道”。在《PPP的鬼，迷了谁的心窍？——国务院常务会议PPP新动向解读》一文中，对于退出机制有关简要的分析。从宏观上看，考虑建立统一的交易所，让PPP项目流动起来；从微观上看，应该在PPP项目中，预留退出机制。资产证券化，某种意义上，这也是社会资本退出的一种方式。但是，我想强调一点，在保持PPP资产的流动性的同时，必须确保PPP项目在运营效率及质量提高方面的持续性。

　　第十，“鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持基础设施PPP项目建设”。“鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作”。融资是PPP项目成败的关键环节，之前的文章中已经多次提及。这里倒是给金融机构提供了新的商业机会，除了融资介入，还可以提供咨询服务。金融机构提前介入PPP项目，是从政府端介入，还是从投资人端介入，对PPP项目的影响是不同的。但无论哪种方式，只有金融机构认为PPP项目有利可图，风险可控，才会真正投入。

　　第十一，“给予各类主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业和外资企业参与PPP项目”。这个是老生常谈。在之前的《PPP大玩家》中已经分析了为何国企参与PPP大行其道，这不过是各种因素交织的结果，想破除，绝非单单的“鼓励”就能做到的。

　　第十二，“形成守信激励，失信惩戒的约束机制”。关于政府信用问题，也是老生常谈。当然，这里的提法也有问题，守信是政府的基本义务，不应该激励。失信除了要承担合同责任，政府内部倒是可以尝试建立惩戒机制。在《财政部又要放大招？—简评《政府和社会资本合作项目财政管理办法》征求意见稿》中，我提出过，如果政府有诚意解决这个问题，那么就必须在PPP争议解决机制上做文章。权力不被关进牢笼，权力最终会把挑战权力的社会资本方关进“牢笼”。