作者简介：孙晓强，徐州市财政局、徐州市PPP办公室。

　　三伏季节，骄阳似火，江苏省徐州市进入了政府和社会资本合作（PPP）的“盛夏”。

　　徐州市作为全国首批PPP试点城市，当前，除已成功落地5单财政部示范、省级试点PPP项目外，市本级12个项目同时进入社会资本采购程序，总投资132.7亿元，项目落地拭目以待。

　　在当前多地面临PPP项目“落地难”的情况下，徐州市PPP工作如何破解瓶颈，确保PPP项目顺利推进？

　　先行先试 建立PPP模式推进机制

　　徐州市正处于大建设、大投入、大发展的关键时期，城市基础设施、公共服务领域新上项目多、资金需求大，亟须创新项目投融资机制。市委、市政府高度重视PPP推广工作，把PPP模式作为当前公共基础设施、公共服务领域投融资的主渠道和投融资体制机制改革创新的重要内容，以“第一个吃螃蟹”的气魄、“摸着石头过河”的精神和“只做标准、勇做标杆”的自信，积极研究探索，走出一条具有徐州特色的PPP之路。

　　2015年3月，徐州市政府在全省率先出台《关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，倡导在12个行业优先推行PPP模式运作；同年11月印发《关于市城建基础设施等政府投资项目采用PPP模式的通知》明文电报，提出市城建重点工程、水利水务、环保治理、文化教育、养老服务、民生实事等项目，原则上采取PPP模式运作，财政资金原则上不再直接投资，申报列入项目年度计划时必须同时申报PPP初步实施方案。健全以政府付费、以奖代补、风险补偿等间接方式为主的财政支持体系，根本性改革基础设施和公共服务领域政府单一供给方式，通过倒逼机制形成全市推广PPP模式的浓厚氛围。

　　为加快PPP项目推进，徐州市政府专门成立PPP工作领导小组，由市长任组长，相关分管副市长任副组长，市财政、发改、规划、环保等15个部门主要负责同志为成员，办公室设在市财政局。并对重大项目分别成立PPP项目领导小组，分管副市长任组长，相关部门为成员，具体负责PPP方案制定、协调推进等。

　　为提高PPP业务操作水平，今年4月，还特别邀请全国知名咨询机构、会计师事务所PPP专家讲解实务操作，布置市级入库项目推进任务。市PPP领导小组成员单位、市级PPP入库项目单位、实施机构、咨询机构、市县（市、区）财政部门等近500人参加，营造PPP投资氛围，起到了良好的宣传推动效果。

　　充分论证 打造PPP模式运作典范

　　作为全国首批PPP试点城市，徐州市始终坚持做标准的、可复制、可推广的PPP，坚决杜绝为迎取潮流或单纯解决融资问题，通过改头换面做“穿马甲的PPP”、伪PPP。徐州市财政局会同相关部门坚持PPP理念，打破传统的BT、BOT、ROT等思维，按照物有所值评价、财政承受能力论证等原则，打造PPP模式运作典范，力求通过 PPP 重塑政府投融资体制机制。

　　全省PPP项目率先落地。2014年7月，徐州市餐厨废弃物处置项目入选首批省级PPP项目库，成为15个江苏首批PPP试点项目之一。据悉，作为国家第三批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市，徐州市日处理餐厨废弃物设计规模366吨/日。随后，市财政局、城管局组成PPP工作组，迅速完成咨询单位比选，通过对项目背景、边界条件、财务分析、法律协议等内容研究，从政府和社会资本双重角度审慎评估PPP运作可行性，明确项目筹划、资金筹措、建设运营、债务偿还等责任分配。该项目2015年7月20日在省级政府采购平台开标，徐州鼎和生物科技有限公司、中联重科股份有限公司联合体于8家投标人中脱颖而出成功中标，为江苏省第一单按照规范化程序落地的PPP项目，同时开创了民营企业进入PPP领域的先河。

　　首创轨道交通“网运分离”PPP模式。徐州提出“分段运作、分层反哺”的轨道交通PPP框架，分为建设养护和运营两个阶段分别采取PPP模式运作，建设阶段采取“合作投资+建设养护绩效考核”的BLMT（建设-租赁-养护-移交）模式，组合运营阶段采用“多元投资+使用者付费+政府监管补贴”的IOT（投资-运营-移交）模式。建立以轨道交通建设发展专项资金为核心的统筹运作机制，上盖物业开发形成土地收益缴入专项资金，反哺轨道交通建设运营。创造性引入“持续经营、融资延续”理念，有效解决轨道交通项目资产使用寿命与PPP合作周期的错配关系，更加符合代际公平原则。通过“股权移交、税收筹划”安排，大大降低政府可行性缺口补助。2016年2月，全国第一单PPP基金落地徐州轨道交通2号线工程，得到财政部、省财政厅官方网站、《新华日报》等广泛宣传报道。

　　打造全国供水领域PPP项目典范。徐州积极对接国内大型水务运营企业，研究设计“成本补偿+合理回报”收益模式，打造出供水领域PPP项目标杆。项目推进中，社会资本都要求投资收益率8%以上，经过公开招标、充分竞争，广东粤海控股集团有限公司最终以6.96%价格中标（中标水价折合的预期平均收益率），真正实现了物有所值，减轻了财政支出压力。该项目典型案例在《中国财经报》、《中国政府采购报》等整版宣传报道，在2016年4月中国财政学会举办的“中国PPP沙龙”作为范例进行推广。

　　标准化实施城建重点工程PPP项目。徐州成立市城建重点工程PPP领导小组，专门印发《关于“徐州市城建重点工程PPP项目限制性边界条件”的通知》、《关于“2016年度城建重点工程PPP项目实施工作方案”的通知》，对城建重点工程PPP项目合作周期、内部收益率、工程下浮率、运作方式、运作流程等制订标准化操作规范。社会资本可全额承担或承担不低于60%的项目资本金，采用社会资本合作方、工程施工承包方“两标一招”或“两标两招”方式，区分道路桥梁类、园林绿化类、公共设施类等工程，通过设定社会资本投资回报率、工程下浮率、项目管养费用报价等“多标的综合评分”招标方式，选择优质社会资本合作团队。

　　转变职能 强化PPP运作责任意识

　　PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，转变政府职能，“让专业的人做专业的事”。

　　坚持依法合规、重诺履约原则。徐州将PPP工作纳入法制化轨道，自觉保护社会资本合法权益，强化项目全生命周期合作的契约精神，在招标采购、协议拟定和项目执行中，坚持做到政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等。

　　强化责任意识，建立合理的投资回报机制。坚持采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进PPP项目实施，有效控制政府支出责任，合理确定财政补助金额，坚持每一年度全部PPP项目财政支出不超过一般公共预算支出10%上限。

　　科学评估预测，加强风险控制。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，在政府和社会资本之间合理分配项目风险，原则上项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

　　建立绩效评价体系，完善定价调价机制。徐州市财政部门十分重视PPP项目绩效考核体系设计，建立PPP项目事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，对项目的产出目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共服务质量、公众满意度等进行综合评价。将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，绩效评价结果作为调价的重要依据，确保公共利益最大化、“盈利而不暴利”，实现政府节约投资、社会资本获得长期稳定收益、社会公众得到优质高效公共服务的三方共赢。此外，项目未来运营超出社会资本合理收益部分，政府和社会资本合理分享；可能出现的亏损部分，政府和社会资本按协议合理分摊。市财政局还选择部分财政部示范、省级试点项目，开展PPP项目咨询机构绩效评价试点，不断提升咨询机构服务效能。

　　合力推进 形成PPP部门联动机制

　　PPP模式运作是一项综合的系统工程，涉及财务、工程、融资、法律、税收等多方面业务。徐州市PPP项目推进中，避免财政部门既当裁判员又当运动员，同时避免全权交给咨询机构负责、财政部门和实施机构放任不管。有效发挥财政部门牵头作用、实施机构主体作用、咨询机构技术优势三个积极性，按照全生命周期、物有所值、利益共享风险共担等原则，规范实施PPP项目运作，确保项目 “成本最低、效益最优”。重大项目聘请律师事务所、会计师事务所参与方案设计，发挥他们在法律风险评估、财务测算分析、招标文件编制、社会资本谈判等方面专业作用，为项目顺利实施保驾护航。

　　市财政局会同实施机构认真做好项目物有所值评价和财政承受能力论证，通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目方可采取PPP模式运作，确保项目在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低成本、促进创新和竞争等方面比传统模式更具优势。严格按照国家、省、市出台的一系列PPP文件规范，合理选择运作方式，科学编制实施方案，明确PPP项目合作模式、期限与回报机制等。PPP项目按照“一个全程”、“两轮评审”、“三级发布”等程序运作。“一个全程”，即财政部门、实施机构、政府出资方代表、咨询机构四方（城建重点工程增加市重点办一方）全程参与PPP项目方案设计，保证方案的科学性、合理性、可行性；“两轮评审”，即专家评审加部门联审，项目实施方案编制完成后，市财政局组织财务、工程、融资、法律、税收等方面PPP专家进行评审，修改完善方案后再组织市发改、建设、规划、国土等部门对项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告进行联合评审，通过评审的项目报经市政府批准后公开履行社会资本采购程序。“三级发布”，即凡在市级政府采购中心采购的PPP项目，资格预审公告、招标公告、成交公告同时在中国政府采购网、江苏政府采购网、徐州政府采购网三级平台发布，提高项目招标的公开性、竞争性。项目推进过程中遇到的难点和问题，市财政局及时会同实施机构、有关职能部门、咨询机构、律师事务所等协调解决。

　　提速增效 加快PPP项目实施落地

　　建立市级项目库并滚动管理、有序推进，入库项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出市级项目库。全市入选财政部首批示范PPP项目2个（总投资占全国10.2%）、省级试点项目22个、省级PPP项目库67个，总数占全省17.6%，位居全省之首。遴选迎宾大道高架快速路等37个项目列入2016年市级PPP项目库，涉及市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、水利建设、能源、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、片区开发、社会保障等11个公共服务领域，总投资1234.8亿元，项目进展随时在徐州PPP信息网发布。

　　拓宽多元化PPP项目融资渠道。徐州市PPP项目处于加快推进期，融资成为项目运作的重要环节。该市通过针对性对接金融机构、资金资本市场，优化融资结构，压降融资成本，形成PPP项目股债贷多层次、融资工具多样化融资格局，建立资本、资金市场融通联动，直接、间接融资双轮支撑“全方位”融资机制，充分保障PPP等重大项目资金需求。鼓励险资通过专项债权计划或股权计划提供PPP项目融资，支持基础设施和公共服务领域项目建设和运营。对于城市供水、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等收费机制比较透明、具有稳定现金流的项目，积极探索资产证券化等方式提供融资支持。争取省PPP基金15亿元，占全省规模15%，期限10年，综合成本基准利率甚至下浮，放大PPP政策红利；争取PPP项目专项建设债券13.88亿元，期限20年，综合成本1.2%，专项解决PPP项目资本金。

　　为提高PPP业务水平，徐州市建立了市级PPP专家库，利用网络平台建立了PPP工作群、PPP实务交流群、重点工程PPP专家群，广泛征求和探讨工作经验，集聚多方智慧充分论证项目方案，在城市轨道交通1、2、3号线一期工程、餐厨废弃物处置、骆马湖水源地及原水管线等5个财政部、省级示范试点项目成功落地基础上，进一步总结经验，加快推进项目实施，PPP工作驶入健康发展快车道。目前，徐州市外环公路、徐沛快速通道、城东大道高架、迎宾大道高架、新淮海西路综合管廊、五山公园、徐州一中迁建、城北客运站、杏山子公交首末站、九里公交首末站、新城区14条道路、新城区3所学校等12个市本级PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告经市政府批准，分别在省、市政府采购平台同时进入社会资本采购程序，形成全国PPP领域一道靓丽风景线，在保证“质”的基础上实现“量”的飞跃。