陈传   四川大学商学院教授/博士生导师、世行PPP项目顾问、罗卡咨询首席专家

　　范雅惠四川大学商学院工程管理专业硕士研究生

　　PPP模式在我国的尝试始于上世纪八十年代，历经30余年坎坷，一直未被大规模的推广。直至2014年开始，一系列政策的出台形成了一套较完善的制度框架，在加强地方政府债务管理的大环境下，PPP模式方才受到大力推崇，目前已然成为地方政府进行基础设施建设的主要手段。但大部分的PPP项目经营性低，需依靠政府付费或者政府的可行性缺口补助进行偿付，政府信用也就成为PPP模式能否成功的关键因素和PPP项目投资者所关注的焦点。王守清教授团队基于对我国早期16个失败PPP项目案例的实证比较分析，也确认大部分这些项目的失败原因都涉及政府信用风险。

　　PPP模式下的政府信用风险即政府作为PPP项目参与方出于种种原因，不愿或无力履行合同条件而构成违约，使金融机构、社会投资人、或其他相关方遭受损失的可能性。PPP模式下政府信用风险的评估与传统意义上的地方政府信用评级有一定的相似之处。在政府信用风险评价方面，国际上较知名的方法是标准普尔公司（Standard & Poor's）的政府信用等级评估体系，其通过系统的对地区政府在一定条件下的偿还意愿及偿还能力，采用定性结合定量的方法进行评估。国内信用评级构对地方政府的信用风险也进行了探索，例如联合资信评估有限公司提出从地区经济、政策法规管理体制及水平、财政状况、偿债能力及偿债意愿五个方面进行地区政府的信用评估。此外，特别的，PPP模式下政府信用风险还受到具体项目自身特点的影响，如项目组织程序、项目过程的合规性、回报机制等，但是这方面相关的理论和实践探索还非常有限。

　　基于对于标准普尔和联合资信的政府信用评价体系的分析，和对PPP模式下政府违约情况的文献回顾和案例比较，我们识别出影响PPP模式下政府信用风险的主要因素如下表所示。

　　* 来源：联合资信评估有限公司；# 来源：标准普尔

　　为规范PPP项目财政管理行为，切实保障PPP项目合同政府履约能力，提高财政资金使用效率，防止公共资产和资源流失，财政部近日公布了《政府和社会资本合作项目财政管理办法（征求意见稿）》（后文简称“办法”）。《办法》从项目实施管理、财政收支预算管理、资产负债管理及监督管理四个方面对PPP项目财政管理提出要求，规范PPP项目操作流程，并对PPP项目执行中可能出现的一些政府违约问题提出针对性的措施。《财政管理办法》的出台，将规范政府行为，增强政府信用，从制度上对政府违约形成约束。

　　为评估《办法》对PPP模式下政府信用的这种增强作用，我们通过内容分析，梳理出《办法》中的针对不同政府信用风险影响因素的增信条款，如下表所示。

　　* 来源：联合资信评估有限公司；# 来源：标准普尔

　　明显可见，《办法》包含了诸多条款以应对PPP模式下政府信用风险的影响因素。总体来讲，《办法》对政府信用风险管理的增强作用主要体现在以下方面：

　　（1）规范政府管理体制，明确项目操作流程，提高政府履约能力

　　《办法》从预算管理、财政收支管理、财政预算管理、负债管理、国有资产管理等方面对PPP项目中的政府管理体制进行了规定，并在项目实施管理层面明确了从项目识别到PPP项目合同签订的相关流程，对项目前期工作的相关审批及决策工作做出责任划分。使得PPP项目操作规范化，强调项目实施全过程的规范性与实施目标的一致性，提高政府的PPP项目实施能力和履约能力。

　　（2）规范项目组织程序，加强项目方案设计的合规性

　　《办法》规范了从项目识别到项目移交的各项流程，对项目关键边界条件（如项目回报机制、产出说明与绩效考核体系、风险分配方案）的设置也提出了相应要求，特别强调项目文件的一致性审核，并逐条罗列相关文件的审查内容，防止因实施方案设计不合理或相关文件审核失误而产生的政府违约行为。

　　（3）建立结算扣款机制，增强政府履约意愿

　　“上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同……经法院判决后仍不执行的，可由上级财政直接从相关资金中代扣”，《办法》对结算扣款机制进行如上约定，强力督促政府严格履行项目合同，减少在PPP项目实施过程中政府主动违约的情况，特别是对信用程度较低的政府，这种强制保障措施大大增强了政府付费的可靠性。

　　（4）明确项目信息公开要求，全面对PPP项目操作情况进行监督管理。

　　《办法》提出了完善的监督管理机制。首先，政府部门应加强监督，严格审查PPP项目方案，防范财政风险，严禁通过固定回报承诺、回购安排、明股实债、抽屉协议或通过政府购买服务方式进行变相融资，严禁地方政府融资平台将建设项目包装为PPP项目。其次，社会公众作为项目的受益者，有权对PPP项目操作流程进行监督，《办法》对PPP项目信息公开的内容也提出严格要求，保证项目实施的透明度，发挥公众监督对政府行为的约束作用。另外，财政部驻各地监察专员应加强对PPP项目财政管理的监督检查。通过完善的监督机制和严格的信息公开要求，《办法》使得政府随时处在自我监督与外界监督之下，减少违约意愿和行为。

　　来源：财政部PPP中心