PPP在我国多领域推广应用，在新形势下，中国城市报连线业内专家纵论PPP，交锋不同观点，激荡各方思想。

　　近年来，PPP在我国多领域推广应用，吸引各类社会资本参与重点领域的投融资、建设和运营。PPP模式在实现技术、效率和经济多方共赢方面拥有独特的优势，然而在PPP发展的过程中，依然存在风险和拓宽融资渠道等问题需要探索。在此新形势下，中国城市报连线业内专家纵论PPP，交锋不同观点，激荡各方思想。

　　论坛议题：

　　1.PPP项目中商业银行如何分担风险？

　　孙洁：PPP项目是公共投资项目，涉及公众利益，对于企业或投资者不适合承担的风险，即便其愿意承担，政府也不让其承担，因为一旦投资失败，公众的基本需求就不能得到提供，政府责任就无法实现。因此，PPP项目的风险分担原则是：让最适宜承担风险的一方承担风险。商业银行在对项目贷款时，可能会遇到项目建设质量和项目运营效率风险，以及市场利率变动风险等。

　　徐向阳：首先，商业银行受限于自身定位和严格的风控制度，要求其过多的承担风险责任甚至发展类投行型业务是不现实的。但是产业基金可以通过引入其他社会资本，与银行间建立互信互认的合作的模式而分担相应风险。通过股债结合的形式，由社会资本提供项目评估、增信以及不良资产的处置退出通道等服务，尽可能的帮助银行按时回笼资金、降低不良贷款比例、获得固定收益。简单说来，就是专业的人做专业的事情，银行做好贷款的审核、发放工作，以债权投资形式的获得优先级收益。其他投资公司做好债转股以及次优、劣后的工作，获得股权投资超额收益的预期将成为社会资本相比于银行更愿意承担较高风险的动力。

　　陈柳钦：商业银行在PPP项目中将担当综合化的融资服务咨询机构：一方面，为PPP项目提供良好的金融资源，包括贷款、投行、保险、信托等；另一方面，将积极为项目提供设计和开发等顾问、咨询服务。在参与PPP过程中，商业银行要注意两个方面：第一是项目收益与期限。在PPP模式下，项目公司债权具有期限较长、利率偏低的特点，并且没有政府隐性担保，这主要取决于PPP项目的公共属性，较长的特许经营期和稳定的利润使得PPP模式很难带来较高的回报，这也是部分信托资金参与PPP项目的主要顾虑。第二是项目风险，PPP模式有望取代地方融资平台，但是未来政府很难继续为PPP项目承诺隐性担保，因此商业银行参与PPP需要做好事前尽职调查，选择优质项目并与优质企业合作。

　　孙兆东：PPP是项目公司股权投资结构模式，PPP模式本身并非新的创造和发明，在以往基础设施等领域都能找到操作案例，但是针对PPP模式的政策，却是国家新推出并从多角度加以鼓励和推广的。在诸多政策鼓励和引导下，国家基础设施和公共产品领域中，PPP模式将发挥重要作用，弥补原有垄断、投资股权单一和资金可持续不足等发展弊端。事实上，国有大型银行都在积极探索PPP新政策引导下的金融创新，如建设银行研究推出了PPP项目的贷款，光贷款品种就多达六种，综合化经验的商业银行还开展投资银行业务，帮助客户和项目设计PPP项目方案和融资服务解决方案等一揽子服务。其实，商业银行核心业务是做风险管理的，因此上述产品和业务包含了PPP各方风险和收益的考量。而项目运作过程的风险管控，仍需要构建现代企业制度下的以股权确定发言权和战略、风控等架构，规避管理和运营风险。

　　2．如何合理选择PPP项目的发起人？

　　孙洁：选择项目的发起人，严格说是政府选择合适的合作方。由于一些人认为政府推广运用PPP模式的目的是为了社会资金，其实这是一个不全面的看法，本质是政府通过合适的合作伙伴，实现政府公共部门的职责，所以说，仅仅利用社会上的资金是不够的，PPP是政府通过社会资本方来高效的实现政府公共部门的职能。因此，政府在选择合作伙伴时，应当选择包括投资人在内，还要包括建设方、设计方、运营方等共同组成的联合体，而不仅仅是一个投资人。

　　陈柳钦：在选择私人合作伙伴时，公共部门要坚持两个原则：一要市场化，通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的经济实力和专业水平。在引入私人部门时，判断的标准既要看重其资金的性质、来源，还要考察它的资金实力、社会影响、品牌和管理，尽力促进企业经营管理机制的创新。我认为，当一个项目满足以下条件时,政府就可以考虑采用PPP模式吸引私人投资者参与:对私人投资者的加入不存在法规管制；服务对象欢迎私人投资的加入；潜在私人投资者之间存在着竞争,通过竞争可以达到低成本高效率的目的；服务的产出可以被简单的度量和定价；通过对客户的收费可以很快收回成本；可以提供创新机会；有利于促进国家或地区的经济发展；等等。

　　孙兆东：关于如何选择PPP项目发起人，要本着资源和优势互补原则，政府应采用招投标方式选择民营伙伴，考察他们以往成功经验和技术、经营水平，也要看其经济实力；而参与的民间资本及产业基金则重点考察项目的未来项目公司的治理结构、现金流、运营模式和管理团队等等。

　　卓识：可以采取以下两种方式：一是将资金实力和专业运营能力、行业项目运营经验、团队的管理水平、技术水平等要素进行捆绑，要求上述条件合二为一，但此举可能相对降低项目的签约率或项目落地数量；二是在将上述要素进行分离，将钱和人分开，具备资金实力只是作为PPP项目中社会资本方的基本条件，在不具备专业团队时还需由社会资本方或相关方最终确定专业、高效、有经验、有领先技术性的团队介入，最终各方形成两家或两家以上的联合体进行PPP模式下的具体项目操作，此举应注意关于投资人和实际运营团队的协调机制、利益分配、争议解决等要点的风险前置即可。

　　3．如何拓宽PPP项目的融资渠道？

　　孙洁：PPP项目的资金来源主要是股本金和以项目产生的现金流为基础的银行贷款、各类保险资金等，除此之外还可以发行债券进行融资，也不排除项目进入运营阶段后通过资产证券化获得资金。

　　徐向阳：一是随着互联网金融的火热发展态势，项目融资渠道也在不断的扩展，P2P网贷平台的兴起为快速获得社会闲散资本提供了绝佳的机会。政府引导基金的强担保效应借助于P2P网贷平台将打破地域限制，迅速扩展至全国。二是资本证券化和项目收益证券化的趋势近些年也是愈演愈烈，PPP项目大可借此东风，通过专业化的机构对项目标的进行评估，结合产业性质对不同风险等级、不同收益周期的项目进行打包。借助全国性的二级股票市场或者债券市场进行融资。三是PPP项目还可以在地方政府的鼓励下针对于能够明显受惠于项目建设成果的地方民众发行公司债或者项目债。许诺地方民众建成后在一定期限内免费享用项目成果或其他市政建设成果等其他附加优惠政策来刺激地方民众的投资积极性。四是对于很多类似于智慧城市、传统工业改造升级的项目，可以通过引入科技投资基金和相关的政府资金来增加融资渠道。水杉投资作为以知识产权为特色的专业科技资管团队目前正在和国家知识产权局等政府机关以及多家银行机构联合发起相应的科技投资基金。通过基金分层的架构设计来尽量规避银行出现坏账的风险，同时利用好政府引导或补偿资金的杠杆效应。水杉投资也将通过做好知识产权的运营工作来为项目提供增值服务。

　　陈柳钦：还可以通过政策性银行、保险公司、证券公司以及信托公司等参与PPP项目来拓宽融资渠道。政策性银行可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。保险资金可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资。证券公司可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。信托公司可以发行产品期限较长的股权或债权信托计划来直接投资，也可以通过采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出，从而实现间接投资，还可以通过过桥贷款、夹层融资等形式介入PPP项目。

　　孔令文：《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，积极创新PPP项目的信贷服务。个人认为在推进PPP项目过程中，应加强与各类金融、类金融机构的沟通合作，共享项目信息，合理规划资金保障机制，包括期限匹配、成本适度等等，在此基础上，积极引入银行、基金、信托、保险等多种融资渠道。

　　卓识：项目资金一直是PPP项目难以落地的症结之一，一是相对来讲要求资金体量较大，二是现在资金的可投方向较多，三是资本追本逐利的属性使然，本人认为可以结合新时代的有关元素进行资金系统化源头拓展，例如利用项目公司展开股权众筹等方式，此举既加大项目的透明度保证项目的公共属性，又可以通过除了分红权之外的一切权力委托而使广大的民众参与到基础设施建设和公共服务里面来，增加民众参与感的同时也为项目带来更为广泛的市民认可度，亦开举了关于PPP项目资金来源的一大创新性渠道，可谓一举多得。

　　4．如何看待政府PPP引导基金常作劣后这一现象？

　　孙洁：PPP项目的收益来源只有两种：一是向使用者收费，如果收费不足，政府会给予适当补贴；二是如果不适合向使用者收费，只能由政府付费。无论是政府付费或是政府对使用者付费不足的补贴，都是在项目完成后进入运营阶段才开始的。如果政府不持有项目公司的股份，政府在项目建设期是不需要支付任何费用的。建设资金完全是由项目公司承担。政府在项目公司中股本金出资或基金中的出资，其出资目的并不是为了获得回报。

　　徐向阳：政府出资设立的引导基金为发挥示范效应，的确是应该在很大程度上扮演一个劣后的角色的。但是引导基金也没有必要完全独立的扮演此角色。首先，可将政府引导基金进行分层。一部分与银行等机构的投资一起以债权投资的形式作为优先级基金享有项目并不高的固定收益回报。还有一部分参与到社会资本发起的产业基金中作为LP共同扮演PPP基金的次优级收益享有人分享股权或债权投资的相对高额收益。最后一部分作为风险补偿基金继续发挥劣后的作用。通过此种分层投资的方式，政府引导基金可完成风险对冲，最大化引导效应的同时实现国有投资的保值增值。此外，银行和政府资金还可以与社会资本一起以“明股实债”的形式投入到PPP项目中，期满后，银行和政府资金以固定收益退出。社会资本在所投项目中保留部分股权或股权投资期权。

　　陈柳钦：我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营，其法律效力较低。而PPP模式的特殊性，要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题，做出特别的法律规定，导致PPP立法与一般法规可能存在一些冲突。PPP引导基金作为一种合同式的投资方式，其运作首先需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，这是发展和完善PPP引导基金最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP引导基金的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。

　　孔令文：推广运用PPP模式，不仅可以破除各种行政垄断，激发市场主体活力，还可以借市场之力，引入民间资本参与投资基础设施公共服务领域，将政府在战略制定方面的优势与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来。现阶段，政府等公共部门出资部分在引导基金中处于劣后，是鼓励和引导民间资本进入PPP项目的必要手段，至于收益回报，应该在项目策划过程中进行更加合理的规划，加强监管并运用市场化原则，增强盈利能力。

　　卓识：一是不能改变政府设立的PPP产业基金的政策性属性，同时我们注意此举只是属于引导的作用和地位，因此不能有太高的社会化预期；二是整体上把握被投项目的风险，还是要进行系统化风险分析，正是因为引导的政策属性，政府性基金所产生的对应效果也是其他属性基金或社会化资本关注点之一；三是我们同时也应注意且不能改变资本的属性，在引导性这个大的基础上进行适当的、有条件的、有利的降低资金的使用成本，但不能说明没有成本，从收益角度上来说做到一定程度的固话收益也未尝不可，仅需相对社会化资本有一定的对比性和优势。

　　5. 如何看待PPP项目的阶段性特征和资本结构调整？

　　孙洁：PPP项目分为两个阶段：一是建设阶段，二是运营阶段。项目处于建设期，由于全部是投入，项目还没有进入收益期，这时除股本金外，需要各类基金、短期贷款等。当项目进入运营期后，由于项目本身产生了现金流量，银行长期贷款会成为项目资金的主要来源，此外，还会有各类保险资金的介入。

　　陈柳钦：PPP项目资本结构中，权益资本和债权资本各占多少才最佳？从政府角度来说，自然希望权益资本占大多数，但社会资本通过财务杠杆获得资本回报，反而可以降低投资者对运营项目的利润追求，降低公共产品价格。如果政府为防范债务风险而要求的权益资本占总资本比例过高,将减小项目的价值，似乎也不利于基础设施项目吸引民间资本参与，这也需要政府出台相关政策予以确认。解决这些问题，最核心的还是完善规则，政府已经出台的多项政策目的是建立制度框架，但还远远不够，需要在项目运作中总结经验，持续完善政策。

　　卓识参与或主持PPP项目：濮阳县城区供水项目、六盘水市地下水综合管廊项目、洛阳市市政道桥工程PPP模式咨询、东湖文化中心PPP项目咨询服务、鄂州市残疾人康复中心PPP咨询服务、G569高速PPP咨询项目、武汉千子山循环产业园固废项目、山东巨野县社会养老服务中心PPP模式实施咨询服务、甘肃省榆中县污水处理项目、河南信阳、潢川水厂项目、枣庄市台儿庄区城区供水工程建设项目、山东瑞源生物质发电有限公司2*15MW发电工程项目、台儿庄区文化产业园公共配套工程项目、山东枣庄峄城文体中心项目、河南周口客运站项目等。