当前，民间投资增速明显下滑与PPP项目成了央企国企的盛宴形成了鲜明对比，民间资本投资渠道不畅、制度性成本交易高、难以与国企享有同等国民待遇等问题依然存在，政府及国企仍然充当基础设施和公共服务领域投资的主力军。在简政放权、转变政府职能的背景下，难道还要继续依赖政府投资，回到计划经济的老路上吗？[1]答案显然是否定的。近日，党中央、国务院印发了《关于深化投融资体制改革的意见》。笔者认为，该《意见》对于管住政府有形之手，严格控制政府投资边界，为政府和社会资本合作（PPP）的项目边界等相关问题进行了顶层设计。

　　一．政府投资项目的边界

　　为使市场在资源配置中起决定作用，就必须明确企业自主投资和政府投资的边界，《意见》一开始就强调要科学界定并严格控制政府投资范围，一方面，能够避免政府投资和社会资本尤其是民间资本在当前供给侧改革、部分产业产能过剩、产业结构升级的经济条件下争夺发展空间，另一方面，也能够使政府能够准确找到和社会资本进行合作（PPP）投资的项目边界，以有效发挥财政资金四两拨千斤的作用。

　　《意见》规定政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目。要求建立三年建设滚动规划并和政府中期财政预算规划相协调，未列入政府投资项目库的，政府不得安排投资。为此，政府能够投资的领域才能够和社会资本合作（PPP），相反，政府投资范围边界之外的项目，不能够采用PPP模式，应当由企业根据负面清单和备案规定自主进行投资。

　　那么，公共领域市场不能有效配置资源的经营性项目和非经营性项目如何界定呢？哪些经营性项目属于政府投资的范围呢？笔者认为项目是否存在收益或者使用者付费来源，及使用者付费来源是否能够覆盖投入成本和合理利率，使用者付费项目是否存在由市场形成价格机制是判断政府投资范围的几个要素，也是经营性项目和非经营性项目的重要区别。

　　如果项目本身不存在收费机制，该项目的建设及后续的维护管理均需要通过公共财政投入，无疑是非经营性项目，属于政府投资的范围，可以选择传统的政府直接投资。如果项目本身存在一定的使用者付费来源，但不能完全覆盖投入成本，或者能够弥补成本但不能盈利的，笔者认为仍属于非经营性项目（发改委称为准经营性项目），可以政府直接投资或PPP模式合作。

　　那么，收费能够覆盖项目成本和收益的，是否完全属于政府投资的范围呢？笔者认为，实行政府定价的领域可以属于政府投资的范围。我国《价格法》上的价格行为分为：市场调节价，政府指导价和政府定价。市场调节价由市场竞争形成，反映经营者提供商品或服务的投入和市场供求情况，实行市场调节价的领域能够有效由市场配置资源，显然不符合政府投资范围的要求。实行政府指导价和政府定价的领域不完全根据提供者的投入成本和市场需求状况决定，该类价格行为依据《价格法》应当局限一定的项目领域，并考虑有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力等情况进行制定，企业的经营成本和定价成本并不一致。因而，政府定价行为的项目领域可以是政府投资的范围；同时，按照《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》，我国正在推进水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革，放开竞争性环节价格，《意见》也要求加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制，政府不再这些投资经营性项目，放开由社会资本尤其是民间资本来进行投资经营。

　　二．非经营性项目的PPP边界

　　非经营性项目分为没有收费，或者收费不能或者仅覆盖成本的政府投资项目。对于非经营性项目的PPP模式合作，《意见》要求推进PPP模式要根据需要和财力状况，合理把握价格、土地、金融等方面的政策支持力度，稳定项目预期收益。为此，稳定的项目预期收益是PPP合作有效性的关键，有一定收益的项目必然符合稳定收益的要求。下文主要对政府付费项目是否适格采用PPP模式进行论述。

　　对于没有收费基础的非经营性项目，是否有必要采用PPP模式应当慎重，财政部出台的《PPP物有所值评价指引（试行）》要求，项目采用传统投资模式或PPP模式应当项目识别、准备阶段进行物有所值评价，定量评价应当判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。笔者认为，最终全部以财政收入作为还款来源的项目当然不能体现物有所值的定量评价，根据上交所地方债券查询，地方债利率一般在3%-4%左右，然而，社会资本的投资回报率一般在8%左右。为此，当前央企国企大量投资把公路、桥梁等没有收费来源演绎成为PPP的项目难道一定物有所值吗？难道物有所值仅凭一纸论证吗？

　　其次，没有收费基础的项目一般也是纯粹的基础设施建设项目，很少需要配套的电子机械、技术等“软件资源”配套进行运营，项目本身缺乏“运营”的关键要素，建设期满后基本剩下维护管理等内容，项目建设的“质量”和项目使用所需要的“性能”可以画上等号，无法在后期维护过程中通过“性能”的提升来提高“运营”的水平；这和项目存在“性能”和需要不断提高“运营”水平和技术革新的情况明显存在差异。如采用PPP模式，该类项目所支付款项和项目工程款除了资金价值外并不存在较大差异，所谓PPP模式的政府付费实际为公共财政分期进行偿债而已。

　　再次，该类纯政府付费BT模式已为法律所禁止，这和英国早期推行PFI模式（政府付费）俨然不同[2]。当前，在我国地方政府不得通过企业来进行融资，不得以BT方式进行基础设施建设，禁止地方政府为企业进行任何形式的担保。早在2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求，清理地方政府融资平台债务，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。财政部2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》更加明确，地方政府不得以BT方式进行建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保。2014年修改后的《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等文件要求，地方政府除了发行地方债券外，不得地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

　　最后，政府付费类项目也不符合国家PPP政策导向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，政府付费类项目一般为纯粹的基础设施建设，缺乏项目“运营”的必要条件。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》规定，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》也要求，推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。因此，纯政府付费类项目不符合“运营”“一定收益”等PPP政策法规的要求。

　　三．PPP模式的实施方式

　　《意见》再一次明确了政府特许经营、政府采购服务作为PPP模式不同的实施方式，而且要求在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。这对当前财政部门把PPP模式定位为政府付费模式，且否定政府特许经营的做法[3]明确给予了否定。同时也明确了PPP模式是一个概称或统称，应当包括特许经营、政府采购、投资补助等不同的PPP实施方式。