陈少强 中国财政科学研究院研究员

　　国企或民企参与PPP项目问题，不宜过多地从意识形态角度解读，而应着力于从国家治理视角探讨政府行为的合宜性。对于各类社会资本而言，保障立法和政策的公平性是政府工作的重要内容。

　　一、国家推广PPP模式的初衷是鼓励各类社会资本参与

　　从现有PPP的政策取向来看，国家鼓励各类企业参与竞争，以实现近期政策意图和中长期战略目标。

　　《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)提出，要打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资。

　　2015年，由财政部、国家发展改革委和中国人民银行三部委联合起草并以国务院名义颁布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发办[2015]42号）则对PPP寄予厚望，认为它可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民企、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

　　二、PPP项目中民企参与度不高和进展不顺

　　从地方PPP实际落地情况看，出现了国有资本热、民营资本冷，国企特别是中央国企对民营资本客观上存在着一定的“挤出效应”。具体表现为：

　　一是在项目采购阶段，民企参与程度相对较低。截止到2016年6月底，在财政部第一批和第二批的105个落地示范项目中，有82个已录入签约社会资本信息，民企、含民企与外企的联合体、混合所有制企业、国企、不含民企与外企的联合体参与项目分别为17个、15个、4个、33个和13个，民企和含民企与外企的联合体参与项目合计占比39%，前三类非国企合计占比44%。在82家签约社会资本的PPP项目汇总，有54个单家社会资本参与项目中，民企、混合所有制、国企参与项目分别为17、4、33个，民企参与项目占比32%，前两类非国企参与项目合计占比39%，民企参与项目投资额占比12%，前两类非国企参与项目投资额合计占比65%。虽然前两类非国企参与项目投资额合计占比较高，但民企自身参与项目投资额占比依然较小，民营大规模进入PPP项目仍有待时日。

　　二是在项目实施阶段，民企融资难的问题普遍存在。某省民企在中标后，由于无法获得金融机构贷款，导致该PPP项目无法推进。另据许多民企反映，融资难融资贵问题依然突出，民企申请贷款中间环节多、收费高、难度大，一些银行惜贷、压贷、抽贷、断贷行为时有发生。

　　三、客观看待PPP项目中国企和民企参与问题

　　在PPP项目运行中，国企参与度较高、民企参与度较低，国企参与进展顺利而民企实施项目困难较多，这些有一定的客观原因，甚至存在一定的合理性。与此同时，也要谨防国企的过度参与带来的结构失衡和风险叠加的问题。

　　（一）国企适度参与的合理性

　　PPP的基本特征是政府和社会资本收益共享、风险共担。地方政府作为公共主体和经济主体，理应分散其公共风险和经济风险。地方政府在推进PPP项目的实践中发现，与国企开展合作有利于分散地方政府的下列风险：1. 政治风险。在不少地方政府领导人看来，政府是国企的出资人，国企和地方政府都在体制内，二者合作有利于降低各自政治风险。2. 社会风险。在国企的考核体系中，对企业安全生产和社会责任要求相对高，国企自身也注重安全生产和履行社会责任。PPP项目建设和运营周期长，地方政府让国企承担建设任务，一般不用太担心工程质量问题和群体性事件。3. 法律风险。地方政府和国有企业在合作中即便存在利益纠纷，也可以通过协商方式而非诉讼方式来解决，而地方政府与民企处理纠纷的方式则常常是对簿公堂，地方政府的法律风险会因此大增。4. 财政风险。通常，国企规模大、资信好、成本低，在同等条件下有价格竞争优势，这有助于减轻地方政府即期和未来支付压力。由此看来，地方政府选择国企作为合作伙伴是基于防范自身风险和市场选择的客观结果。

　　此外，国企参与PPP项目可以真正体现资本的社会属性。在私人领域，资本追逐利润最大化和风险最小化；但在公共领域，资本在追逐利润的同时也不得不考虑承担社会责任，这倒不是因为资本进入公共服务领域后就变得“仁慈”起来，而是因为社会资本一旦以PPP的方式与政府开展合作，就不得不与政府一道，共担公共领域的某些风险，即便私人资本擅长于防范市场风险并主要承担防范市场风险的职责。即便在国外，与资本市场的投资回报相比，资本参与基础设施和公共服务的投资回报率也并不高。PPP在中国被翻译成为“政府和社会资本合作”而非“公私伙伴关系”，主要是基于中国国情的考虑。中国属于公有制国家，公有制经济（特别是国有经济）在国民经济中占有相当的比重，国企是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，做强做优做大国企，不断增其强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值，符合国家经济社会发展和改革要求。国企在基础设施和公共服务领域与政府开展合作，既体现了资本社会性的要求，也有利于做强做优做大国有资本。

　　（二）谨防国企垄断PPP市场

　　有活力的PPP市场应当是国企民企多元主体并存并且充分竞争的市场。在充分肯定国企参与PPP项目合理性的同时，我们也要也防止出现另外一种极端，就是国企单打独斗，一股独大。经济学上常讲“合成谬误”，即局部合理的事情在全局看来未必合理。PPP市场也存在“合成谬误”问题，即在局部地区国企参与有其合理性但总体未必合理。具体说来，国企垄断PPP市场会带来如下问题：

　　1.结构失衡

　　在全面建设小康社会的过程中，中国亟待解决各种结构性问题。国家推行PPP的初衷，就是通过社会资本进入传统的公共领域，实现公共产品和服务的多元化供应，推进供给侧改革。在推进PPP项目中，如果国企参与度过高而民企参与度过低，就会导致传统体制的回归，不利于优化全社会的资本结构，影响多元化公共服务的提供效率。

　　2.风险叠加

　　形式上看，地方政府与国企开展PPP项目合作有利于互利共赢：地方政府缓解了项目融资压力并向社会提供公共服务，国企投资获得合理回报。其实，地方政府与国企合作的一个关键性因素是国家信用。换言之，地方政府和国企之所以不担心项目违约风险，就在于背后有国家信用的支撑，“肉烂在锅里”、“左口袋出、右口袋进，反正都是国家的”等等心态，反映出地方政府和国企都在透支国家信用。但要清醒地认识到，任何信用的获得，都是有成本的，天上不会无缘无故掉馅饼。国家信用也是如此，它不能无限制地被使用和透支。如果地方政府认为反正有上级政府特别是中央政府作为担保而随意举债，如果国企认为投资失误可以计提坏账损失或者冲减国有资产，那么，最后带来的将是国家财政信用的缺失和国家金融体系的瓦解。二战后日本经济经历了崛起、腾飞到失落的变化过程，其中一个教训就是，政府和大财团（包括金融机构）的关系长期过度紧密，社会肌体缺乏创新活力，公共投资效率降低，国家财政、金融机构、实体财团的利益被逐步侵蚀，并引发出系统性财政风险和金融风险。因此，总体来看，地方政府和国企合作应有一个度，并不是国企参与数量越多越好，规模越大就越好，否则，地方政府和国企合作的风险将会上级政府集中、向国企集团总部集中，并最终扩大系统性的财政风险和金融风险。

　　四、创造有利于各类社会资本公平竞争的外部环境

　　各类社会资本参与PPP项目不能仅仅从“国退民进”和“国进民退”角度进行大而化之的讨论，而应结合中国实际，从国家治理体系和治理能力现代化的角度加以分析，其实质是规范政府行为，建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，以更有效激发社会投资活力。

　　（一）法制公平

　　当前，国务院领导已要求法制办超越部门利益牵头PPP立法工作，这是我国依法行政的具体体现，有利于防止过去《政府采购法》和《招投标法》两法并行带来的诸多弊病，这本身是对各类社会资本的重大利好。在PPP立法过程中，就是要立足于社会主义市场经济体制改革的基本取向，为各类社会资本创造公平的竞争环境，兼顾政府、社会公众以及各参与方的利益诉求。

　　（二）政策公平

　　政策公平分为横向的政策公平和纵向的政策公平。横向的政策公平又可以分为质的政策公平和量的政策公平。质的政策公平着重解决PPP政策的基本取向，即，建立市场准入负面清单制度，在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入，推进简政放权、放管结合、优化服务，对各类社会资本一视同仁。量的政策公平着重解决实际PPP项目操作的公平问题，即，政府在项目实施方案、物有所值和财政承受能力论证、采购招标、项目合同谈判和签署、SPV项目公司管理等实际操作层面，制定对各类社会资本统一的政策和规整制度，最大限度地防止社会资本在准入、实施和退出过程中的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”的问题。有时候，量的政策公平更为重要，因为它能解决公平政策 “最后一公里”问题。

　　纵向的政策公平解决政策在时间上的一致性，保障政策起点公平、过程公平和结果公平，防止重审批、轻监管、少服务，重建设、轻运营，重实施、轻绩效等等问题，及时破除各种关卡，该取消的行政审批事项要坚决取消，该给市场的权力要尽快放给市场，并加快建立起权责明确、透明高效的事中事后监管体系和服务体系。

　　（三）政策协调

　　对于社会资本而言，政策公平的另一表现就是政策之间的统一协调。否则，政出多门，一类社会资本适用于一类政策，另一类企业适用于另一类政策，就会形成政策洼地，不利于社会资本之间的公平竞争。当前，政策协调注重关注以下两类政策的协调：

　　1.PPP政策内部之间的协调

　　PPP政策涉及相关政府部门，各政策部门在出台政策时要密切配合，谨防政策孤岛，让社会资本无所适从。当前，PPP政策协调问题尤其值得关注。一方面，国家通过奖补政策支持地方PPP项目入库，激励社会资本做好PPP项目；另一方面，国家开发银行、农业发展银行又向邮政储蓄银行定向发行专项建设债券（中央财政对两行发行债券利息补贴90%），募集资金设立专项建设基金，由专项建设基金以资本金注入、股权投入等方式支持重大项目建设（实际上包括部分PPP项目）。表面上看，这两项政策都是激励社会资本参与PPP项目，但从PPP项目的实际运行来看，这两项政策对社会资本行为产生重要影响：一些业已参与PPP项目的社会资本开始放弃原来的投融资模式，转而改用专项建设基金，以寻求更低的融资成本。另据调查发现，有的国企先利用其市场竞争优势获得专项建设基金，再通过委托贷款、信托等理财渠道把资金转贷给民企，进一步强化了国企“不缺钱”与民企融资难并存的格局。

　　2.PPP政策和其他政策的协调

　　与PPP相关的其他相关政策也会对社会资本投资行为产生“替代效应”。除PPP这一投融资工具之外，政府还可以运用直接举债、引导管理基金、投融资平台等投融资工具。政府在这些领域的政策导向，也深刻地影响了各类社会资本的投资取向。所以，整合和协调政府投融资的各项政策，将是今后政策制定需要注意的地方。

　　来源：财政部PPP中心