曹珊 上海市建纬律师事务所副主任、高级合伙人

　　政府和社会资本合作（PPP，Public-Private-Partnership）模式，是指政府为增强公共产品和服务的供给能力，提高供给效率，与社会资本建立的利益共享、风险共担的长期合作关系。基于我国公有经济和非公有经济相结合的现状，与国际上通常将“Private”定义为私人资本、私营部门等不同的是，我国将“Private”定义为社会资本，而社会资本包括国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外国企业和外商投资企业等各类型企业，即不强调PPP模式下与政府合作主体的私有经济属性。

　　我国对PPP模式中的社会资本的开放性定义，是我国PPP模式的创新或者变通，符合我国的实际情况。但在国务院、财政部、国家发展改革委等部委大力推广应用PPP模式的过程中，出现了国有资本对民营资本的“挤出效应”，即PPP模式实践过程中存在“重国资轻民资”的现象。如何激发民营资本参与PPP项目的投资热情，营造民营资本和国有资本公平竞争的环境，是我国PPP模式推广应用过程中面临的重要问题之一。本文将结合PPP模式相关政策规范文件，从法律角度分析阐述PPP模式下民营资本和国有资本公平竞争的问题。

　　一、PPP模式下民营资本面临的问题

　　PPP模式是政府和社会资本基于合同建立的一种长期合作关系，主要适用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等基础设施和公共服务领域。实践中民营资本参与PPP项目的积极性不高，既有制度层面的因素，也有民营资本自身的因素。下面将着重论述影响民营资本参与PPP项目积极性的问题。

　　（一）市场准入方面的问题

　　我国基础设施和公共服务领域的投资建设和运营维护长期由地方政府通过国有企业、事业单位以及团体组织等组织形式主导进行，民营资本参与基础设施和公共服务项目投资建设和运营维护的途径较少，长期存在的显性或隐性排斥民营资本参与基础设施和公共服务领域的投资建设的因素导致实践中政府投资基础设施和公共服务的范围界定不清晰，缺乏公开透明、成体系的市场准入标准和优惠政策扶持机制，无法实现对国有资本和民营资本的平等对待。国有资本由于长期参与基础设施和公用服务项目的投资建设，实践中不存在市场准入不清晰或歧视性限制的问题。而民营资本参与基础设施和公共服务项目所面临的市场准入等方面的障碍，限制了民营资本参与PPP项目的路径和积极性。

　　（二）民营资本的需求问题

　　长期以来，除承担国有资产的保值增值任务以外，国有资本还必须承担我国基础设施和公共服务领域的“政治任务”，即国有资本必须承担关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域的投资建设任务，作为政府提供基础设施和公共服务的重要手段，国有资本对项目收益的需求较低，即国有资本在项目层面既关注财务效益，也关注社会效益。而民营资本的主要需求是获取投资收益，要求项目投资收益较高，退出调整机制相对灵活，即民营资本主要关心项目的财务效益。

　　PPP模式适用于基础设施和公共服务领域，社会资本参与PPP项目的主要作用是提供公共服务，因此PPP项目的公共属性强，基于公共服务的非排他和非竞争特性，导致实践中PPP项目的收益普遍偏低，政府推进PPP项目时主要考虑项目的社会效益，而关注PPP项目的财务效益较少。此外PPP项目的合作期限长，为保证公共服务提供的稳定性和持续性，PPP项目对社会资本的退出存在限制，即PPP项目的退出调整机制不够灵活。因此，现有PPP模式的实践与需求，与民营资本的需求并不完全相符，影响民营资本参与PPP项目的积极性。

　　（三）民营资本的融资问题

　　在PPP模式下，社会资本需要承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，其中社会资本的投融资能力，直接影响社会资本参与PPP项目的能力和意愿。而且PPP项目作为基础设施和公共服务项目，项目投资额偏大，合作期限长，对社会资本的融资能力是极其重大的考验。项目融资实践过程中，与民营资本相比，国有资本更容易获得金融机构的融资支持，同等条件项目下民营资本获取融资的条件更加苛刻。而且目前我国PPP项目融资方式比较单一，国有资本长期参与基础设施和公共服务领域的投资建设，与民营资本相比，其能够提供的融资增信措施更为充分，即传统融资模式下，金融机构主要审查融资需求主体的资产积累程度，民营资本无法发挥在相关领域的技术、管理等方面的优势。即民营资本的融资问题直接影响民营资本参与PPP项目的积极性。

　　（四）PPP项目前期介入的问题

　　参照财政部制定的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），我国PPP项目实施可大致分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等阶段。因此在正式确定社会资本，即在PPP完成项目采购前，政府需要进行项目识别和项目准备工作。而PPP项目具有投资数额大、合作期限长、交易结构复杂等特点，在对项目缺乏较为清晰的认识的基础上，潜在社会资本参与PPP项目的意愿不大，而与民营资本相比，国有资本基于自身在政府投资项目信息获取等方面的优势，能够较早的介入潜在的PPP项目，在参与正式PPP项目采购前，能够对PPP项目有较为清晰的认识，参与PPP项目竞争时具有明显的优势，而民营资本普遍缺乏对PPP项目的前期介入，对PPP项目前期介入的差距，直接影响民营资本参与PPP项目的积极性。

　　（五）PPP模式的制度保障问题

　　国务院、财政部、国家发展改革委等部委制定出台的意见均强调PPP模式是政府和社会资本构建的长期合作关系，因此如何保障政府和社会资本合作关系的稳定持续，是PPP项目利益攸关方普遍关心的问题。而我国PPP模式正处于快速发展阶段，相关的制度规范体系不够完善且相关政策规范的效力层级较低，导致PPP项目缺乏制度保障。而且政府部门在合作过程中，缺乏重诺守约的认识，不能树立契约理念，导致PPP项目在合作过程无法实现持续稳定，在缺乏强有力的制度保障体系的条件下，与政府共同推进PPP项目依赖于社会资本和政府沟通协调的效率。与民营资本相比，基于自身的地位和经济属性，国有资本与政府的沟通协调效率更高，且国有资本抗风险能力更强，而民营资本在PPP项目中缺乏影响政府决策的能力，抗风险能力较低，项目沟通协调的效率低。因此在缺乏PPP项目制度保障的条件下，民营资本参与PPP项目的意愿较低。

　　二、PPP模式下民资国资的公平竞争

　　基于上述分析论述可知，在我国现有推广应用PPP模式的规范体系下，与国有资本相比，民营资本在市场准入、项目需求、项目融资、项目介入以及制度保障等方面处于劣势地位。而民营资本作为我国经济的重要组成部分，民营资本在技术、管理等方面的优势，有助于改善和提高公共服务和产品的质量和效率，为激发民营资本参与PPP项目的积极性，有必要改变PPP模式下民营资本与国有资本不公平竞争的现状，在PPP模式下营造民营资本和国有资本公平竞争的环境，促进我国PPP模式的健康发展。

　　（一）建立清晰透明的市场准入机制

　　对基础设施和公共服务项目的市场准入问题，政府应在坚持法律没有确定即允许原则的基础上，鼓励和引导民营资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，尽快建立市场准入负面清单制度。在基础设施和公共服务领域废除各类显性或隐性门槛，坚决取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款。

　　此外，政府应转变政府工作机制，针对PPP模式下的基础设施和公共服务项目，政府应实行重监管、轻审批的工作方式，清理、减少政府在基础设施和公共服务领域的审批事项，提高审批效率，保证民营资本与国有资本享有同等的“国民待遇”。确保民营资本和国有资本在PPP项目市场准入方面的公平竞争。

　　（二）建立合理的激励机制

　　PPP项目作为基础设施和公共服务项目，在推进政府和社会资本的合作过程中，应综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现PPP项目的激励相容，即确保PPP项目在提供优质、高效的公共服务的同时，能够满足社会资本的合理收益需求。

　　为建立合理的激励机制，对于具有收益基础的PPP项目政府应着重开展基础设施和公共服务领域的价格机制改革，对PPP项目中的市场定价行为，政府应充分发挥市场决定价格的作用，不得进行不当干预。对于政府定价领域，必须严格规范政府定价行为，推进政府定价项目清单化，规范政府定价程序，加强成本监审和陈本信息公开，强化事中事后监管，优化价格服务。对于不具备收益基础的PPP项目，政府应根据项目合作期限、风险分担、投资数额等因素，合理确定PPP项目的合理收益基础，确定政府付费或提供可行性缺口补贴的标准和调整机制，从而确保社会资本的合理收益需求，在PPP项目上建立合理的激励机制。

　　（三）创新PPP项目的融资机制

　　与国有资本相比，民营资本项目融资方面的劣势是制约民营资本参与PPP项目的重要因素。为保证国有资本和民营资本在项目融资方面的公平竞争。在传统的融资模式及同等条件下，要求金融机构对民营资本和国有资本实行同等对待，应避免对民营资本的项目融资设置其他显性或隐性的限制、歧视性条件。在非传统融资模式下，要求金融机构积极创新，提供符合PPP模式特点的金融服务，充分认识和利用民营资本和国有资本在企业组织架构、增信能力、技术能力等方面的差异，鼓励和支持符合条件的主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资，充分挖掘民营资本在项目融资方面的潜力。

　　此外，政府设置的PPP项目融资提供的政策支持，包括政府引导基金、贷款贴息等，政府在设置申请条件和审核过程中，应避免针对民营资本设置歧视性条件，充分地支持民营资本或国有资本在PPP项目中的融资，保障民营资本和国有资本在项目融资方面的公平性。

　　（四）完善PPP项目的前期工作

　　PPP项目前期工作，主要是指PPP项目的项目时别和项目准备阶段的工作。与民营资本相比，国有资本介入PPP项目前期工作的优势明显。为营造国有资本和民营资本公平竞争环境。一是政府必须加强和完善PPP项目前期工作信息的披露机制，即在PPP项目识别和准备阶段，对于政府掌握的项目基本信息，包括PPP项目的基本信息和推介信息，政府部门应做好阶段性的披露工作，确保民营资本在PPP项目前期工作阶段能够充分了解潜在PPP项目的信息，为民营资本介入PPP项目前期工作提供条件。二是完善社会资本发起PPP项目的机制，即在PPP项目前期工作阶段，建立完善的社会资本发起PPP项目的机制，包括PPP项目实施方案的确定机制和社会资本发起PPP项目的补偿机制，鼓励民营资本介入PPP项目的前期工作，为民营资本后续参加PPP项目竞争打下良好的基础。

　　（五）完善PPP模式制度保障体系

　　为保证PPP模式的健康发展，政府应加强PPP模式的制度保障体系建设，即利用制度规范体系对政府和社会资本的合作关系进行规范管理，确保政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。保障民营资本在PPP项目中的话语权，保障民营资本在PPP项目中的权益，消除民营资本参与PPP项目的顾虑。具体表现为，政府应尽快制定效力层级更高的PPP模式基本法律，包括《政府和社会资本合作法》、《基础设施和公用事业特许经营法》等基本法律的制定，同时解决PPP模式规范体系与其他法律规范体系的冲突问题，保障民营资本参与PPP项目的合法权益，激发民营资本参与PPP项目的热情。

　　三、总结

　　在PPP模式下，与国有资本相比，民营资本在市场准入、项目需求、项目融资等方面缺乏优势，导致目前民营资本参与PPP项目的积极性不高，为保证PPP模式的健康持续发展，提高民营资本参与PPP项目的积极性，需要通过建立清晰透明的市场准入机制、建立合理的激励机制、创新PPP项目的融资机制等方面的努力，为民营资本和国有资本参与PPP项目营造公平的竞争环境。

　　来源：财政部PPP中心