一、PPP项目物有所值定量评价有关风险的相关规定

　　《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）中对PSC值和PPP值的构成进行了界定。PSC值是参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本三项成本的全生命周期现值之和；PPP值可等同于PPP项目全生命周期内政府所承担的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。

　　在PSC值和PPP值的构成中均涉及到风险成本，而在项目准备阶段开展PPP项目物有所值评价时，由于对风险度量方法的选择和风险分配的确定尚未有统一标准，可能使得PPP项目的物有所值评价结论含有一定程度的主观成分。

　　二、当前PPP项目风险成本分析的误区

　　误区一：风险度量方法选择有偏颇

　　《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）中提到，项目风险的衡量方法有三种：比例法、情景分析法及概率法。由于21号文中没有详细说明各种度量方法所适用的行业或项目，大多数PPP项目都采用比例法度量项目风险。这主要是由于比例法相较于其他方法操作简单，可按照建设运营维护成本的一定比率测算。

　　在项目风险度量上，首先要针对项目的风险来源、主要风险类别进行分析，然后选择恰当的风险度量方法来衡量风险。

　　例如，轨道交通行业的主要风险是客流量预测风险，选择情景分析法比较合适。情景分析法用于各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况，可针对影响风险的各类事件和变量进行情景假设，测算各类风险带来的风险承担支出。在轨道交通项目中，由于客流量预测依赖城市经济发展快慢、人口聚集度和政策引导等因素，可以将这些影响客流量的外部因素设置为多个情景假设（“基本”、“不利”及“最坏”等）和发生的概率，通过计算不同情景下的损失值得出项目风险成本。

　　同样，对于综合管廊行业，管线单位不入廊风险是项目公司的主要风险，采用情景分析法设置不同情景来分析项目风险比较合适；对于道路、桥梁、公园广场等无收益的基础设施和公共服务类PPP项目，由于项目风险与项目建设成本相关性较大，可以采用比例法计算建设期的项目总风险。

　　误区二：政府自留风险成本分配方法有待进一步完善

　　《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）中提到“项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本”，但是文中并没有进一步阐明风险成本的分配依据和客观分配方法。在很多PPP项目物有所值分析中，直接按照总风险的20%或25%计算政府自留风险承担成本，这主要是因为2014年6月公布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）》（征求意见稿）中提到“通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的20%，可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为70%-85%。” 但在正式发布的167号文中，此种提法已被删除。

　　在政府自留风险分析上不重视项目风险分配原则，可能导致政府的自留风险估计不准确，从而影响PPP值的度量。在确定政府自留风险承担成本时，首先要准确地识别项目风险，然后根据项目所处阶段，判断政府和社会资本各自承担的风险是多少，最后根据不同阶段分配风险和计算政府自留风险承担成本。

　　例如，在污水和固体废弃物处理行业，政府的风险主要是保底量风险（最低市场需求风险），此风险主要集中在运营期的前几年，在建设期和后期运营中所面临的风险较小。在风险成本分配时，可以考虑政府自留风险承担成本在建设期设置为3%，在运营初期设置较高分配比例20%，在运营中期设置10%的风险分配比例，在运营后期设置5%的风险分配比例。

　　三、风险成本对于物有所值的重要性

　　社会资本的管理效率和技术、资本优势是PPP模式的关键所在，这种效率和优势较好地反映在项目公司的风险应对和处理能力上，反映在政府将项目全生命周期的一定风险转移给社会资本。在与地方政府讨论项目物有所值实质和计算的过程中，地方政府有时会把PPP模式理解为一种融资方式，希望咨询机构能够通过财务模型，向他们清晰的展示采用PPP模式所能节约的融资成本或是显性支出。从这个层面上讲，对PPP项目的本质把握不到位可能使得物有所值的计算过程存在疏漏。

　　PPP项目的物有所值并非简单的体现在融资层面，对于市场风险较大的行业，如养老、旅游行业，社会资本对资本金要求的回报率要高于政府发行市政债的利率；因此，不能简单地从融资成本去分析项目是否物有所值。从PPP项目的内涵来看，社会资本主要发挥对风险管理的功能，PPP项目物有所值主要体现在可转移风险成本上，即采用PPP模式下政府自留的风险承担成本。

　　由此看来，风险的衡量和风险成本的分配对判断一个PPP项目是否物有所值影响较大，地方政府和咨询机构应该高度重视物有所值评价工作，充分认识到项目风险识别和风险分配的重要性，确保PPP项目物有所值评价结论具有可靠性并能够有效指导政府部门对PPP项目的识别和筛选。

　　来源：财政部PPP中心