PPP模式下的“物有所值”(Value For Money，VFM)，是指公共产品或服务的全生命周期内成本与质量（或可用性）的最佳组合,以判断PPP模式是否较政府传统投资运营方式更优。作为PPP模式体制和机制优势的实质性体现，实现物有所值是实施PPP模式的必备条件，也是财政部推进PPP制度环境建设的重要一环。

　　为规范PPP项目开展，财政部提出“要积极借鉴物有所值评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选”，将通过物有所值评价作为项目开展的前置条件。并从客观实际出发，制定了《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号）（以下简称“《指引》”），稳妥地推进各级政府因地制宜实施物有所值定性和定量评价，在“实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段”的情况下，现阶段物有所值评价以定性为主，鼓励开展定量评价。

　　物有所值评价应包括定性和定量两部分，项目的竞争性、创新性、社会价值等可通过定性指标予以评估，而成本、价格、利润等则应尽可能通过量化指标衡量。在项目识别或准备阶段，进行物有所值定性评价，可判断项目运用PPP模式在增加供给、提高效率或优化项目风险分配等方面的优势。但PPP项目千差万别，方案设计、风险分配、制度框架等都会影响项目的政府方净成本的现值（PPP值），且在项目生命周期的不同阶段，宏观和微观等客观环境的变化也会改变项目的成本和利润。

　　为进一步发挥物有所值的积极意义，尤其是量化不同因素对PPP项目的产出和成本的影响，笔者建议在定性评价的基础上，还应创造条件促进物有所值定量评价的开展，使之不仅服务于项目前期的方案设计和优化，还可帮助政府在采购过程中选择更有实力的社会资本进行合作，并有助于项目建设、运营和移交过程中的绩效评价和服务监管，推动物有所值定量评价贯穿于PPP项目全生命周期的管理。

　　一、 目前我国“物有所值”的评价体系及作用

　　财政部在《指引》中明确，我国现阶段物有所值评价以定性为主，在项目识别或项目准备阶段进行定性论证，以说明PPP模式在项目整合、风险分配、绩效导向、可融资性等方面给项目带来的有利影响，并作为当前阶段判断项目是否适合采用PPP模式的主要依据。《指引》同时还指出，由于我国当前定量评价的实施条件还不完善，因此鼓励PPP项目开展定量评价，作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

　　作为PPP的主管部门和“物有所值”理念的主要推动者，财政部一方面着力完善PPP相关制度框架，尤其是如何引进具有竞争优势的社会资本，充分发挥其主观能动性，以实现供给的增加、风险分配的优化、或是成本的降低，即实现PPP项目的物有所值。另一方面，财政部也正为开展物有所值定量评价积极进行准备，通过建立相关PPP项目的数据库，充分收集各类项目的基础信息，以为定量评价打下扎实基础。

　　虽然说在各地PPP项目推进过程中，部分善于做“命题作文”的中介咨询机构，往往会根据业主的意见左右物有所值定性评价结果，使其流于形式。但不可否认的是，各级政府，包括所属的财政、发改和行业主管部门等，都逐步认识到了“物有所值”理念的重要作用，这为今后规范物有所值定量评价的实施打下了坚实基础，进而有助于项目实施中充分发挥PPP模式的体制机制优势。

　　从国内外PPP模式的实践来看，物有所值的理念对于规范PPP项目的开展意义非常明显。尤其对于国内保底承诺、固定回报等简单包装出的伪PPP项目，只要稍加关注，往往连定性评价都无法通过。同时，对于一些打着PPP幌子的“政绩工程”、“面子工程”等招商引资项目，则可从PPP具体模式、项目风险分配、财务方案测算、政府承诺和补贴等方面进行定量测算，并在物有所值定量评价中予以充分反映，以进一步明确政府的相关服务要求，强化对社会资本的产出约束，避免为成功引资而给予社会资本过高回报。

　　二、 将“物有所值”定量评价贯穿PPP项目的全生命周期管理

　　物有所值评价是国际通行的PPP项目评估办法，被各国政府广泛运用于PPP决策，并运用于PPP采购的不同阶段。如美国联邦公路管理局将定量评价用于项目决策、采购和实施等阶段，并在项目全生命周期内持续对公共部门比较值与PPP实际成本进行比较；英国财政部要求在项目群层级（行业主管部门各自制定基础设施和公共服务项目群规划）、项目层级、采购层级三个阶段分别开展物有所值评价；爱尔兰在项目详细评估时、编制项目产品/服务产出说明时、对社会资本响应文件进行评审时、和签订项目合同时，进行四次物有所值评价和检验，还可在合同结束后（财务结算前）进行物有所值检验。

　　鉴于我国目前公共管理中普遍重审批、轻监管等问题，且行业主管部门的专业能力相对还弱于社会资本，为持续量化测算项目产出和成本，确保社会资本持续有效提供公共产品和服务，并发挥PPP模式全生命周期内的体制机制优势，笔者建议物有所值定量评价应贯穿PPP项目的识别、准备、采购执行和移交等各阶段。

　　1、项目识别阶段。由于此时项目信息不够全面和准确，因此物有所值以定性评价为主，但可结合项目可研报告、历史资料和初步实施方案等，开展简要的前期定量评价。政府应初步识别项目各项风险，并简要评估PPP模式、政府传统模式、及其他可能实施模式的差异，选择具有潜在物有所值的模式，重点是PPP模式下基于风险转移而激励社会资本的增产提效，能否超过政府传统模式下低借贷成本的优势。以此为基础进行市场测试，并根据市场的反应调整风险分配方案和政府预期成本，确保项目初步可行。

　　2、项目准备阶段。政府在准备过程中，一般都会聘请专业的第三方咨询机构完善方案设计，包括项目运作方式、交易结构和风险分配方案等，并详细分析不同模式的差异、相应的建设和运营维护成本、以及通过项目的合理回报测算政府补贴规模。在假定项目产出绩效相同的前提下，此时应详尽测算项目公共部门比较值（PSC值），并与PPP值初步进行比较，以判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。这也是物有所值定量测算最为关键的环节，直接决定了项目能否采用PPP模式，并为后续社会资本采购打下基础。

　　3、项目采购阶段。政府通过竞争性采购方式，充分激励社会资本发挥主观能动性，不断优化项目全生命周期内的设计、建设、运营和管理方案，并结合社会资本自身的优势，提高项目的总体效率、降低项目的社会总成本。政府通过把合格候选社会资本的实际报价与PSC值进行比较，并综合考虑税收、土地、行政监管等竞争性中立调整因素，以定量评价社会资本报价是否物有所值。

　　采购后期，政府将与社会资本签订PPP合同确定双方责权利，此时应重点审查合同相关条款和政府支付责任，并进行量化测评，避免项目最终实施方案与前期论证方案发生重大调整，导致政府支付义务的重大变化，甚至项目不再物有所值而不适用PPP模式。

　　4、在项目执行阶段。由于PPP项目周期一般较长，外部客观环境变化容易对项目执行产生影响，应基于PPP合同相关约定，根据外部环境变化适时调整风险转移和定价，以保证项目对于社会资本而言有比较稳定的盈利预期。但同时应注重加强项目绩效评价，评估社会资本对所承接风险的管控是否有效，如因社会资本管理问题导致成本增加或利润减少，相应由社会资本自行承担损失，以避免PPP值的不合理提高。财政部门应会同行业主管部门加强对项目的绩效等评价，确保项目根据合同要求保质保量实施，如PPP值发生大幅变动、甚至大于PSC值时，或项目产出绩效低于预期时，则应在中期评估、或根据合同约定，据实调整社会资本的回报方案。

　　5、在项目移交阶段。作为PPP项目全生命周期的最后一个环节，政府将会同社会资本完善项目性能完成资产交割，并对社会资本的全生命周期服务进行评价。此过程中可很大程度上借助前面各阶段物有所值定量评价所积累的基础数据，对项目产出、成本效益等进行测算，以客观评判社会资本绩效，并形成最终的物有所值定量评价结果。如项目仍将沿用PPP模式实施，该结果也有助于政府决策是否与原社会资本继续合作。

　　同时，通过在移交阶段完成对单个PPP项目的全生命周期定量评价，也可进一步完善行业相关的基础数据，以为以后类似项目开展物有所值定量评价打好基础。

　　三、 稳妥有序推进PPP项目“物有所值”定量评价探索

　　鉴于物有所值定量评价对PPP项目全生命周期实施的重要作用，且国内的配套环境还尚不支持定量评价的开展，因此我们应从基础数据的收集完善入手逐步夯实定量评价基础，充分比较不同PPP模式的PPP值差异，并加强财政与行业主管部门的配合，从污水处理、高速公路等市场化程度较高的领域逐步试点推进，针对我国区域差异和行业特征设置差异化标准，以在客观现实环境下，通过充分竞争选择社会资本实施最为物有所值的PPP方案。

　　1、 夯实“物有所值”定量评价基础数据基础。目前制约我国物有所值定量评价的最主要障碍就在于相关基础数据的缺失，导致了PSC值测算的准确性不够。因此，应借助财政部PPP综合信息平台等工具，积累现有PPP项目相关基础信息，逐步统计项目基本成本、融资成本、风险分配、竞争性中立调整值等。同时，还应加强各地财政与行业主管部门、政府平台公司的对接，梳理原有项目的建设运营相关信息，做好历史数据的整理汇总，为定量评价提供经验数据。

　　2、 充分比较不同PPP具体实施模式的PPP值差异。通过物有所值定性评价确定项目采用PPP模式后，还应进一步测算究竟选择哪一种PPP模式更为适合。之所以会有这个问题，某种程度上也是由于部分咨询机构的业务能力较低，或者个别地方政府把PPP仅作为融资工具、片面追求项目简单落地。对不同的PPP具体实施模式，如BOT、TOT、BOO等，风险分配方案、建设和融资成本、项目回报机制、产品服务定价等都会有差异，相应导致PPP值也会不同，那么应通过物有所值定量评价，择优选择具体的PPP实施模式。

　　3、 强化财政部门与行业主管部门的有效分工与配合。目前国内PPP项目准备过程中，行业主管部门出于专业知识、合同实施及后期监管等角度出发，一般在社会资本选择采购中起主导作用，也往往由其负责聘请第三方咨询机构完成项目实施方案。但由于我国咨询机构良莠不齐，或者行业主管部门出于力推项目顺利落地等考虑，往往实施方案未能充分实现PPP模式的物有所值，因此也需要聘请不同于上述咨询机构的第三方再进行物有所值定量评价，进一步核实优化具体实施方案。

　　即使实施方案由财政部门聘请第三方咨询机构完成，再聘请其他机构独立完成物有所值定量评价，也可激励不同专业机构相互验证方案，有利于减少实施方案中不合理的设计。

　　4、 从部分市场化程度较高的领域逐步试点推进。目前国内物有所值定量评价还处于理论探索及尝试阶段，可以从污水处理、高速公路等市场化程度较高的领域先行试点，逐步积累经验。对于这些领域而言，社会资本参与时间长，服务成本和利润率等指标相对透明，各类风险发生概率的测算比较清晰；且各类政府平台也广泛参与了这些项目建设运营，收集各类基础数据相对比较容易，因此可在上述领域试点的基础上，逐步向其他基础设施领域推广，之后再覆盖各类公共服务项目。

　　5、 充分认识到我国不同地区、不同行业的差异性。由于我国东中西部地区经济、社会的差异较大，同一地区不同城市的发展水平也不一致，社会资本基于市场容量、制度环境和政府信用等考虑，对不同地区项目参与的积极性也不尽相同。同时，不同地区的不同行业发展成熟度也不相同，尤其是所采用付费方式的差异，导致了社会资本所要求风险补偿的对价不同。因此，在物有所值定量评价过程中，应充分认识到不同地区、不同行业的差异性，及相应带来的风险分配和社会资本回报要求的差异，客观准确地选择、测算项目PSC值，避免简单的一刀切。