中央政府门户网站　www.gov.cn 2015-11-30 07:33 来源： 人民日报

 

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　　《关于深化国有企业改革的指导意见》首次提出，实行国有企业分类改革、

 

　　分类发展、分类监管、分类定责、分类考核

 

　　分类，国企头一遭

 

　　制图：蔡华伟

 

　　改革开放30多年来，国企改革作为经济体制改革的重要内容，取得了一系列突出成就。党中央、国务院近期公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》，指明了未来改革的方向。分类发展、健全制度、重组整合、防止流失……一系列“奔着问题去”的改革新举措，有望为今后国企做强做优做大注入强劲动力。本版从今天起推出系列报道“国企改革再出发”，聚焦新一轮国企改革的亮点、难点，与企业、专家就如何加快推进改革展开探讨。——编者

 

　　112家大型央企，即将进行成立以来的第一次分类。

 

　　《关于深化国有企业改革的指导意见》实施，拉开了新一轮国企改革的序幕。《指导意见》里多数内容，是此前国企改革的延续或推进，而分类则是全新的。这是我国首次提出将国企分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。

 

　　“我们是50多年的老国企，经过了多轮改革，但分类还是头一遭。分类明确后，企业的发展战略、管理方式应该会有明显的调整。”一家军工央企负责人表示。国有企业关注自己会被划分为哪一类，而更多的人则充满好奇：“像几大机场这样承担着公共服务职能的上市公司，会被划为哪一类？”“公益类企业员工是公务员吗？国家兜底会不会造成运转效率低下？”“如果电信企业被划为商业类，是不是就光想着赚钱，不会提速降费了？”

 

　　不分清，难管好

 

　　分类使国企发展目标更清晰，监管也更有针对性和有效性

 

　　改革是国企发展的最大红利。上一轮国企改革提出政企分开，建立现代企业制度。国有企业不仅实现了脱困，而且逐步做大做强，很多还走出了国门，成长为国际知名企业。在2015年公布的世界500强企业中，国资委监管的中央企业占据了47席。

 

　　不过，在改革和发展过程中，国企也遇到了一些新问题。最头疼的是发展目标多元。国有企业既普遍从事商业类业务，也大量承担公共服务。公共服务亏本，需要政府补贴，有人因此说国企不能算企业，从事商业类业务会影响市场公平竞争；而商业类业务若经营不善，又会被指责人浮于事、糟蹋国有资产……国有企业时常陷入怎么做都挨骂的尴尬境地。

 

　　“我们就经常遇到这种尴尬。”中国邮政集团公司总经理李国华说。尽管快递、金融等处于完全市场竞争行业的业务板块，已占到中国邮政总收入的80%以上，但由于其信函、汇兑、机要通信等公共服务职能更为公众所熟知，因此企业总被认为是靠国家补贴生存。“我们一发展快递业务，就有人说我们是拿着国家补贴与民争利，其实真没有。现在信函市场萎缩，发展快递、电商等业务只是遵循市场规律办事。”李国华说，“发展快递并不会影响邮政普遍服务。为保障公共服务，尽管一些偏远地区的网点入不敷出、甚至连电费都交不起，按市场规律就该关停，但我们不仅没关，这些年还新开了8000多个乡镇邮政局所。”

 

　　发展目标多元也给国企监管带来挑战。中国企业改革与发展研究会副会长周放生说：“虽然都是国企，所处领域不同、功能不同，情况千差万别。过去，对国企的管理由于没有明确的分类，‘一刀切’的管理方式出现了很多矛盾。比如，‘一刀切’考核经济指标，可能会让企业把精力都集中到赚钱业务上，忽视公共服务；而业绩不好时又以承担公共服务为由逃避责任。”

 

　　职责不分清，企业难受、监管难办。近年来，对分类改革的呼声不断高涨，最终在此轮国企改革中成为现实。

 

　　周放生表示，分类的意义，首先就体现在它将使企业发展目标更清晰、发展战略更科学，也将使国企监管更有针对性和有效性。公益类就集中力量做好公共服务，商业类就甩开膀子参与市场竞争。

 

　　分类为国有企业改革提供了基础和前提。“分类对国企发展更深远的意义，在于明确了不同类型企业的产权改革可以改到什么程度、国有资本是否必须控股等。”国资委研究中心彭建国研究员说，“分类后，不同企业接下来该怎么改革，就更清晰和科学了。”

 

　　分类，还可以解决一些眼下的实际问题。中国企业研究院首席研究员李锦表示：“比如，明确了商业属性后，国有企业市场主体的身份更容易被国际市场接纳，有利于走出去。”

 

　　科学分，不容易

 

　　分类难在标准的科学性，也难在利益调整

 

　　“分”是共识，如何科学分却是难题。

 

　　“我们的母公司是个军工企业，但我们厂生产的产品既能用在军舰上，也大量用在游轮和货船上。我们厂是被划分为处于关系国家安全的重要行业的企业，还是会被划成处于完全市场竞争行业的企业呢？”军工企业员工潘女士很想知道。

 

　　北京的高先生虽不是国企员工，但因为炒股，也对国企改革十分关注：“前段时间炒港股，才发现北京燃气集团居然已经在香港上市。从主营业务看，燃气公司更像公益类企业，可上市公司肯定要追求经济利益，这个矛盾怎么解决？”

 

　　如何分类，不仅普通人有疑问，管理者也有不同看法。为提高分类的科学性，此轮国企改革提出了谁出资、谁分类，在遵循国家统一分类思路原则的前提下，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有企业功能类别。天津市就把国有企业分为了竞争类、公共服务类和功能类。

 

　　不过，新的问题又来了。有企业提出，分类实施动态调整，但什么样的情况下需要调整，如果没有明确依据，会不会形成权力寻租，造成腐败？还有企业建议，分类的标准应尽可能量化，比如公益类业务占比达到多少可被划为公益类企业。

 

　　的确，分类难在标准的科学性，也难在涉及利益。“企业天然地希望可以既享受商业类企业的自主权，又享受公益类企业的扶持政策。”周放生坦言，“分类是一项工作量巨大且十分复杂的工作，涉及各种利益关系。负责分类的出资人既要有拿出科学方案的智慧，也要有碰触利益的勇气。”

 

　　分只是第一步。对有些企业，可能还要将公益类业务和商业类业务剥离。在一些行业，为了避免重复建设，还可能将从几个国有企业剥离出来的同一类业务进行整合。分拆和整合的过程，阻力不会小。

 

　　具体哪些业务要拆、哪些该合，还要具体分析。李国华认为，对同时承担社会公益责任和商业类业务的企业来说，把商业类和公益类业务拆分开来，分别核算分类发展是十分必要的。“中国邮政正在进行一场改革，从企业内部管理上，将公益类业务和商业类业务单独核算、分类发展。”李国华说，“我认为同时也应该推动资源共享。比如报刊信函分拣运输也可以用邮政速递分拣运输网络；在按照市场定价机制由第三方定价、并做好内部结算的基础上，邮递员也可以送快件。”

 

　　怎么管，很重要

 

　　不管是公益类还是商业类，都要实现经济效益和社会效益有机统一

 

　　“怎么分”之后，“怎么管”也很重要。

 

　　对公益类企业，有人担心没有经营业绩压力后，企业会只想着向国家要补贴，而不再关注运行效率，造成成本虚高。甚至有人担心会重回“大锅饭”时代，人浮于事。

 

　　在李锦看来，国企的监管和考核制度可以有效避免这一情况发生：“对于公益类国有企业，要把提供公共产品质量和公共服务效率水平作为重要监管内容，建立企业服务标准和行为规范，建立健全社会监督的制度办法。在考核上，对公益类国有企业，将重点考核企业的成本控制、产品质量和服务水平、营运效率和保障能力，但也并不是不考核经营业绩，而是根据企业不同特点有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况。考核中还要引入社会评价。”

 

　　“公益类企业也可以采取市场化的经营方式，如购买服务、特许经营、委托代理等，有利于降低经营成本，更好地提供服务。”周放生说，“有竞争就比一潭死水好。”

 

　　而对商业类国企，公众最担心企业只想着挣钱。特别是那些仍然承担部分公益性业务的商业类企业，在经营业绩压力下，会不会忽视了公共服务？

 

　　“我觉得大家可以不必有此担心。”李国华说，“一方面，国企已经形成了优先保障公共服务的企业文化；另一方面，还可以通过考核制度来避免这一情况发生，比如对商业类企业，如果有公益类业务，就将其中公益类业务比照公益类企业考核标准单独考核。”

 

　　国家电网相关负责人也表示，他们已将确保安全和服务作为深化改革的前提和基础，将始终把确保大电网安全放在各项工作的首位。在加快建设坚强智能电网、促进金融、国际业务创新发展的同时，将认真履行电力普遍服务责任，加强边远地区电力建设。

 

　　“值得注意的是，不管被划分为哪一类，国有企业都是独立的市场主体，都要与市场经济相融合，都要遵循市场经济规律和企业发展规律，都要服从国家战略，实现经济效益和社会效益有机统一。”彭建国说，“虽是公益类企业，也是企业，也要注意节本增效；虽是商业类企业，也是国有企业，也要为国计民生多出一份力。”（记者 左娅）