亚利聊政采(176):招标文件可授权采购人变更合同吗？
作者：刘亚利 发布于：2018-12-10 08:28:02 来源：“政府采购信息”公众号
一般民事合同当中只要双方意思表达一致，可以解除、中止、终止及转让合同。政府采购合同虽然适用《合同法》，但双方当事人却不能擅自变更、中止或者终止政府采购合同。如果，招标文件授权采购人变更采购合同，可以吗？
先来看一个案例：
一个服务采购项目公开招标，招的是服务团队，要求供应商的服务团队有150人。其中，A公司和B公司均能响应，并且提供了服务团队的人员名单。最终，A公司以2分的优势排名第一，B公司排名第二。
A公司与采购人签订合同后，即与目前正在为采购人提供服务的B公司进行工作交接。然而在交接过程中，发生了一件意料不到的事：B公司的服务团队在未征得B公司同意的情况下，向A公司表示，愿意与B公司解除劳动合同，与A公司签订劳动合同，继续为采购人提供服务。A公司把这种情况向采购人进行了汇报，请示是否可以变更服务团队。
采购人认为，目前提供服务的B公司团队能力不错，而且对整个工作都已经很熟悉了，如果能继续服务下来，有利于工作的连续性和稳定性，也是一件好事。同时，招标文件有规定：“在履行合同中，未经甲方同意，乙方不得更换服务团队总负责人、技术负责人和运维负责人”。据此规定，甲方认为自己同意了，乙方可以变更服务团队总负责人、技术负责人和运维负责人。于是，采购人同意了A公司变更服务团队的请求。
事情进展到此，甲方乙方很满意，但落标的B公司非常生气，自己不但丢掉了采购人的项目，而且员工也被挖走了。于是提出了质疑，进而提起投诉。
本案例的焦点问题是，招标文件可以授权采购人同意中标人变更政府采购合同吗？根据《政府采购法》第五十条规定，原则上是不允许政府采购双方当事人擅自变更合同的，除非继续履行将损害国家利益和社会公共利益。
《合同法》第三十条规定，有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，都是对要约内容的实质性变更。
就本案例而言，因为服务团队是经过评标委员会评审并且进行打分确定的。服务团队总负责人、技术负责人、运维负责人以及人员结构的分值共计20分。如果A公司用其他服务团队去投标，原评审结果可能发生变化，或者说，A公司可能中不了标。如果允许A公司变更政府采购合同，即使是采购人同意变更合同，也是对投标文件要约内容的实质性变更，自然会影响采购结果的公平公正性。
政府采购使用的是财政性资金，政府采购是规范财政支出管理的基本制度之一，必须对财政资金进行监管，防止在合同履行过程中出现“偷梁换柱”、“以次充好”等问题。而政府采购合同履约情况，也关系到了财政资金的使用效益和供应商的合法权益。如果擅自变更政府采购合同，将使得整个政府采购制度体系流于形式，损害预算执行和政府采购的严肃性。
因此，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更合同，是《政府采购法》的强制性规定，在编制招标文件时，也不得违反上述强制性规定，即招标文件不得授权采购人变更合同，也不得授权采购人同意中标人变更合同，否则就是无效的。
政府采购合同可以变更只有一种情形，就是合同继续履行则损害国家利益和社会公共利益。损害国家利益和社会公共利益的范围很广，如违反了有关环境保护、职业健康、安全卫生等国家法律、法规、强制性标准的规定，可能对国家和社会公共利益造成损害的。《政府采购法》第五十条中的国家利益和社会公共利益，应当包括且不限于纳税人利益保护、国家财政资金使用、国家权力正确行使、法律权威、市场秩序维护等。
本案例中，在招标文件中，“未经甲方同意，乙方不得变更服务团队总负责人、技术负责人和运维负责人”的规定，我认为是不妥的。这实际上是对采购人同意中标人变更合同进行了授权，是违法的。实际上，招标文件中“如发现服务团队成员有不胜任工作的，甲方有权要求乙方及时更换服务人员”的规定，是对乙方违约行为的约定，并不是授权采购人可以变更政府采购合同。
根据现行法律规定，采购人应当在评标报告确定的中标候选人名单中按顺序确定中标人，所以采购人选择A公司是合规的。采购人与中标人应当按照采购文件确定的事项签订政府采购合同，所以投标文件响应招标文件的技术团队应为服务团队，这是实质性响应内容，不得修改。政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同，所以采购人不得自行变更合同，也无权同意中标供应商变更合同。
这些规定看似不合情理，但可以有效防止政府采购相关当事人滥用权利，保证了财政支出的合法性，进而保护了国家利益和社会公共利益。所以在编制招标文件时，不得违反相关法律的强制性规定，否则就是无效的。
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