政府采购信息报/网讯  近日，财政部起草了《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》（以下简称”征求意见稿”），在财政部网站和中国政府法制信息网（司法部，原法制办官网）等渠道公布，向社会公开征求意见，引起媒体和社会各界较大反响。

　　一.出台背景

　　党的十八届三中全会报告、“十三五”规划纲要、近几年历年两会工作报告、总理答记者问等场合，改革公共服务供给方式、提升公共服务供给能力都作为重要战略目标和重要内容，屡被提及。

　　根据十八届三中全会有关精神，国务院办公厅2013年就发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号)。

　　2016年6月，国务院发布国办发【2016】48号文，成立“政府购买服务改革工作领导小组”，由时任国务院副总理张高丽任组长，国务院副秘书长丁向阳与时任财政部长楼继伟任副组长。领导小组其他成员来自中编办、发改委、民政部、财政部、人保部、央行、税务总局、工商总局和法制办等中央部门。2017年9月，调整为时任财政部长肖捷代替楼继伟，与丁向阳副秘书长同任副组长。小组办公室设在财政部。

　　领导小组的职责是统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区、各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。

　　据了解，政府采购横跨行政和市场两大领域，是政府和市场关系最直接的体现，因此也备受关注。根据财政部数据，近年来政府采购规模不断攀升，从2002年的1009亿元上升至2016年的31089.8亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为11%和3.5%。其中，服务类采购规模为10219.3亿元，剔除以政府购买服务方式实施的棚户区改造和轨道交通等工程建设项目相关支出5358.5亿元后，同口径规模为4860.8亿元，占全国政府采购同口径规模的18.9%。

　　评论认为，党中央、国务院成立如此高规格的"政府购买服务改革工作领导小组"，肩负公共服务领域三大深改使命，与供给侧结构性改革、简政放权、拉动社会资本投资三大任务是相对应的，一组三任；同时，深化公共服务领域政府采购制度改革，也是一举三得之举：1.有助于推进公共服务领域供给侧改革，提升公共服务供给能力，转变公共服务供给方式，以期达成“十三五”规划中建设健全的基本公共服务体系战略目标；2.有助于转变政府职能、简政放权"放管服"，将一部分政府职能交由社会组织、事业单位来提供服务；3.有助于吸引社会力量和社会资本加入公共服务领域，成为服务供应商和公共服务PPP项目社会资本合作方。

　　为落实领导小组政府购买服务改革有关工作的部署，进一步健全政府购买服务制度，加强和规范政府购买服务管理，积极有序推进政府购买服务改革，财政部多次出台相关文件。此次出台的《政府购买服务管理办法》（征求意见稿），据信是对财政部综合司此前发布的《政府购买服务管理办法（暂行）》(财综[2014]96号,以下简称“暂行办法”)的进一步完善和改革提升。

　　二.完善提升

　　“征求意见稿”共十章59条，相比2014版“暂行办法”的七章39条，内容更加丰富完善，操作更加细化规范。

　　对比“征求意见稿”和原“暂行办法”的具体内容来看，新的“征求意见稿”第一条开宗明义，增加了”改善公共服务供给，推进现代财政建设”的立法目的，显示对公共服务的强调更加明确，对财政建设更为注重，与此相关，对预算管理、绩效管理和合同履约有了更为明确和详尽的可操作性规定。此外，购买服务的主体更明确多样；承接主体有了新的门槛；凭单制项目将逐渐增多；购买内容有了负面清单；可以利用政府购买服务合同融资；获取政府购买服务信息的渠道更清晰等等，新办法将为政府购买公共服务及相关承接行业带来深远影响。

　　比较显著的具体变化和亮点有如下一些：

　　1.区分了公共服务和辅助性服务

　　“征求意见稿”第二条规定，政府购买服务包括购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务，本办法主要规范政府购买公共服务，政府购买履职所需辅助性服务按照政府采购有关规定执行。

　　2. 明确了购买主体

　　旧《办法》仅原则规定，政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位（第四条）；党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务（第五条）。

　　而新《办法》则具体列明了购买主体，范围有所扩大：第四条规定：各级行政机关是政府购买服务的主体（以下简称购买主体）。

　　第五条规定：以下机关和单位也可以根据实际需要，参照本办法规定实施购买服务：（一）中国共产党各级机关；（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；（三）中国人民政治协商会议各级委员会机关；（四）各级监察机关；（五）各级审判机关；（六）各级检察机关；（七）各民主党派的各级机关；（八）按照事业单位分类改革政策规定，划为承担行政职能的事业单位；（九）纳入行政编制管理的群团组织机关。

　　新《办法》在行政机关之外，列出了9类可以实施政府购买服务的单位，实际上扩大了政府购买服务主体的范围，这无疑是一大利好。

　　此前，作为“纳入行政编制管理的群团组织机关”之一，共青团系统在全国各地都已经实施了多种多样的政府购买服务项目。

　　新《办法》又列出了人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派机关等多个单位，意味着新《办法》一旦实施，这些单位或多或少都会开始实施政府购买服务项目，对于社会组织来说，需要考虑的是自己是否有能力承接，未雨绸缪的社会组织将占得先机。

　　3.规范了承接主体门槛

　　旧《办法》第七条规定了承接主体的条件：……（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；

　　而新《办法》第八条明确：……（五）前三年内在依法缴纳税收和社会保障资金、按要求履行信息公示义务方面无不良记录；（六）前三年内无重大违法记录，未被列入严重违法失信名单（“黑名单”）；

　　在税收和社保方面，新《办法》做了进一步明确，一是时间上明确为前三年，一是提出了信息公示的义务。

　　对于社会组织来说，要承接政府购买服务，不仅按法律规定为签署合同的员工缴纳社保，还要公开信息接受监督。

　　第六项的改变则凸显了国家大力加强信用体系建设背景下，对社会组织等信用状况的重视。


　　4.细化了指导性目录

　　“征求意见稿”新《办法》对于政府购买服务指导性目录不仅有描述性要求：教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等领域的基本公共服务事项，要逐步加大政府购买服务力度，推动提供主体多元化、提供方式多样化；非基本公共服务事项，要扩大政府购买服务，引入竞争机制，推进市场化改革；政府新增或临时性、阶段性服务事项，适合采取市场化方式提供的，应当实行政府购买服务（第十五条）。而且还按分级分部门制定原则，列明了目录内容，文件第十九条规定，除法律法规另有规定外，应当纳入政府购买服务指导性目录的公共服务事项包括但不限于：
　　（一）基本公共服务。教育、就业、人才服务、社会救助、养老、扶贫济困、优抚安置、残疾人服务、食品药品安全、医疗、公共卫生、人口和计划生育、住房保障、科技推广、文化、体育、公共安全、交通运输、农业、水利、生态保护、环境治理、城市维护、公共信息等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。
　　（二）社会管理性服务。社区治理、社会组织孵化培育、社会工作服务、法律援助、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。
　　（三）行业管理与协调性服务。行业规划、行业调查、行业统计分析、行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业标准制修订、行业投诉处理等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。
　　（四）技术性服务。技术评审鉴定评估、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适合采取市场化方式提供的服务事项。

　　文件要求各级有关部门结合本地区、本部门实际对纳入目录的内容进行必要的进一步细化，使得各地政府购买服务项目可操作性大大增强。

　　5.购买内容有了负面清单

　　新《办法》第二十二条规定禁止购买内容,不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录：（一）不属于政府职责范围的服务事项；（二）应当由政府直接履职的行政管理性事项，包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项；（三）《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程； （四）服务与工程打包的项目；（五）融资行为；（六）购买主体的人员聘用，属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；（七）由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项；（八）法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

　　负面清单主要针对的是政府购买服务的购买主体，但对作为承接主体的社会组织来说也是一个警钟，财政资金并不是都可以争取的，社会组织应该做自己擅长的事情，而不能为了只为了资金去承接项目。

　　6.严格预算管理

　　相比旧办法，新办法用第四章一整章共5条详细规范了政府购买公共服务项目的 预算管理，进一步明确了“先有预算、后购买服务”的大原则

　　“征求意见稿”规定，各级财政部门在布置年度预算编制工作时，应当对政府购买服务支出管理工作提出明确要求。政府购买服务所需资金列入部门预算，从既有预算中统筹安排。购买主体在编报年度部门预算时，应当反映政府购买服务支出情况，需要履行政府采购规定程序的项目，应当同时按规定编报政府采购预算。实施政府购买服务的资金支付按照国库集中支付制度有关规定执行。年度预算执行中，实施政府购买服务涉及预算调剂的，按照预算管理有关规定办理。

　　文件还明确了购买主体的预算支出测算采购人主体责任：应当充分发挥行业主管部门、行业组织和专业咨询评估机构、专家等专业优势，结合项目特点和相关经费预算，综合物价、工资、税费等因素，合理测算安排政府购买服务支出。（第二十六条）

　　严格预算管理，对政府购买服务领域建立现代财政制度意义重大，可以有效控制支出，防范债务风险。

　　7.强化了绩效管理

　　旧《办法》用一章共191个字规定了绩效和监督管理，而新《办法》关于绩效管理则单独设置了一章，共7条850字，对绩效管理的重视可见一斑。对于承接政府购买服务的社会组织来说，意味着在绩效管理方面需要更重视、更投入。

　　分析新《办法》的规定，可以看到，在绩效管理方面有以下一些趋势：
　　1、绩效指标更明确更多。旧《办法》明确提到的绩效指标只有数量、质量和资金使用，新《办法》增加了时效、成本、效益和服务对象满意度等指标，并且要求在政府购买服务合同或购买公告中予以明确。
　　2、绩效评价更加强调数字化。新《办法》明确提出，绩效评价指标设定应当按照定量优先、简便有效的原则实施。
　　3、绩效评价的次数更多。新《办法》强调承接主体要定期对绩效目标及指标实现程度进行跟踪分析，并将绩效执行监控结果报告购买主体。

　　实施期结束后承接主体要开展绩效自评，购买主体还要开展绩效评价和履约验收。购买服务的部门之外，财政部门还可以根据需要对资金和项目开展重点绩效评价。总的来说，政府购买服务的资金将实现效益最大化。社会组织承接了政府购买服务之后，绩效目标划分更细，指标更多，检查更多，以数字论质量更多，需要投入精力无疑会大大增加。
 

　　8.合同制之外，凭单制项目将增多

　　旧《办法》第十七条：购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

　　而新《办法》增加规定，第三十一条明确凭单制项目承接主体确定方式：对于以凭单制形式实施的政府购买服务项目，购买主体应当通过依法依规设定资格条件或政府采购竞争择优方式，确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体，并向符合条件的服务对象发放购买凭单，由服务对象自主选择具体服务供应机构为其提供服务并以凭单支付。

　　承接主体确定方式被分为了合同制项目和凭单式项目两种。合同制项目基本上是和旧《办法》的规定是一致的，凭单式项目则是新出现的。

　　在新《办法》起草说明中，财政部明确，实践当中,部分地方探索实施了科技创新券、教育券、文化消费券等凭单制项目。在以凭单制形式实施的政府购买服务项目中，购买主体只是确定多家提供同类服务的机构，对服务供应机构的具体选择权在消费者。消费者可以“用脚投票”，一般并无必要采取政府采购方式来确定承接主体。新《办法》明确提出了凭单制项目承接主体确定方式，预示着今后这一类的政府购买服务项目会不断出现，比如在为老服务、文化、教育、残疾人事业等领域。

　　“确定不少于三家服务供应机构同时作为承接主体”的规定，则表达了鼓励竞争的态度，对社会组织来说，是机遇也是挑战。 

　　9.利用政府购买服务合同融资被正视

　　新《办法》第三十九条:【融资管理】承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面应当符合政府购买服务有关法规制度规定，且不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。

　　解读：新《办法》专门列出了一条对融资管理的规定，这是在此前关于政府购买服务的政策文件中没有过的。虽然强调的是合规性管理，但从另一个角度来看，这无疑是对利用政府购买服务合同融资这一方式的肯定。

　　此前，在广东的部分地方，社工机构已经尝试在政府购买服务资金没有拨付的情况下，通过金融机构获得贷款，以维持项目、机构运转。

　　新《办法》是针对全国的，因此，各地都将可以光明正大地在这一方面进行探索了。社会组织的资金渠道将进一步拓宽。

　　10.获取政府购买服务信息的渠道更加清晰

　　新《办法》第五十六条明确了公开渠道：政府购买服务相关信息，应当由信息公开的责任主体在其门户网站上公开，并同时在中国政府采购网（中国政府购买服务信息平台）或其地方分网上公开。

　　要参与政府购买服务必须知道项目信息才能及时参与招投标等，但旧《办法》并没有明确公开渠道，导致存在公开范围较小、公开内容不够具体全面等问题，不便于承接主体及时、充分了解项目信息和公平参与，也不利于社会各界对购买服务项目实施监督。

　　三.媒体反响

　　“征求意见稿”明确，公众可以在2018年7月25日前，通过网络或信函途径提出意见和建议。社会各界对这个即将发布的文件普遍很感兴趣，各大媒体纷纷发表消息和评论。

　　《经济日报》认为，新《办法》明确负面清单，对政府购买服务内容作了全面、明确的禁止性规定，严禁以政府购买服务名义违法违规举债融资。研究起草新《办法》对进一步健全政府购买服务制度，加强和规范政府购买服务管理，积极有序推进政府购买服务改革意义重大。

　　有媒体认为，当前政府购买服务工作中比较突出的一个问题是购买内容泛化，很多地方以政府购买服务名义违法违规举债融资或用工，加剧了财政金融和人事管理等风险。2017年5月，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，严禁借政府购买服务名义变相举债进行工程建设。

　　鉴于当前一些地方实施的政府购买服务项目，在合同期限上超出了年度预算、中期财政规划的安排，没有据实足额安排购买资金，以及有的单位认为实行政府购买服务就意味着要新增财政支出等问题，新《办法》明确，政府购买服务应当先有预算、后购买服务，购买主体不得将实施政府购买服务作为申请增加本单位预算支出的依据。购买主体应当做好购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，确定购买服务项目时，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。

　　《每日经济新闻》发表文章《政府购买服务管理办法涵盖教育养老等》 <http://www.caigou2003.com/ll/rdsrx/3771787.html>，文章说，近年来政府购买服务对于提升残疾人享受公共服务的满意度作用显著。例如，2017年，江西省九江市免费为800名城乡残疾人实施职业技能培训，购买413个公益性岗位安置残疾人就业，购买1334个农家书屋管理员岗位安置农村残疾人就业。

　　养老也成为各地投入政府购买资金的重要领域。青海省海东市投入政府购买养老服务资金6957万元，已建成各类公办养老服务机构28所，民办养老机构3所，社区老年日间照料中心24所，医养融合服务机构4所，农村互助幸福院755个。

　　文章同时表示，政府购买服务不应该成为地方债务扩张的理由，此外，提供优质的公共服务也不应该成为无限扩大公共支出的理由。在当前政府债务压力较大的情况下，随着人力成本等因素上升，政府更应该规范购买服务，平衡价格和质量的关系，同时保持政府财政的可持续性。

　　第一财经日报撰文《万亿级政府购买服务规则打补丁》 <http://www.caigou2003.com/ll/rdsrx/3771786.html>，认为该文件将进一步规范政府购买服务行为，其中设立了政府购买服务内容负面清单，明确了法律规定的货物、工程，服务与工程打包的项目，融资行为等不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录。

　　文章说，此次《办法意见稿》明确，政府购买服务合同履行期限或项目实施期限一般为1年，最长为3年。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，不得含有购买主体对承接主体向金融机构融资的担保条款。

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　　政府购买公共服务改革，作为供给侧结构性改革的一个重要组成部分，在改革公共服务供给方式、提升公共服务供给能力方面意义重大，此次《政府购买服务管理办法》的出台，必将有效改善公共服务供给，有力推进现代财政建设，为有序推广政府购买服务擘画蓝图、形成规范。