2018年5月，财政部发布了《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》（下称“专报”）首次对入库项目全生命周期的财政支出情况进行了汇总披露。专报表明，财承10%的限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模，我国PPP事业历经四年高速发展，正逐步向更规范、更专业的方向迈进。专报同时也指出，部分财承报告质量不高、信息不完整，一定程度上影响了财承的合理性、准确性。

　　理解专报内容和精神的同时，中国投资咨询有限责任公司（下称“投资咨询”）对PPP项目财承报告的质量又做了深入研究。从PPP整个行业的角度来看，财承报告编制的质量状况，会对财承论证工作的合理性和准确性会有多大程度的影响。财政部政府和社会资本合作中心肯定了该研究方向，双方共同对管理库中7446个项目的财承报告的规范程度进行了分析评估，形成了本次的《财政承受能力论证报告规范性分析》（下称“规范性分析报告”）。

　　解析财承论证报告编写中的关键点

　　规范性分析报告从《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）入手，结合项目财承报告编制和评审的经验，梳理出财承论证报告中应包含的18项关键点，对应了PPP项目财承论证工作中的四方面要求。

　　一是项目本身的政府支出情况应清晰，论证过程要充分识别全生命周期内的政府支出责任，包括政府股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。其中，风险承担和配套投入是特别容易被政府方忽视的支出类型，应在项目的财承论证过程中予以充分重视。

　　二是应汇总区域内PPP项目的政府支出情况。财承论证除分析本身项目支出外，还应对区域内已实施项目和拟实施的项目的支出情况进行汇总分析。根据汇总值进行财政可承受能力评估。部分报告仅以项目自身支出情况进行财承论证，得出的结论是不充分不完整的。

　　三是一般公共预算增长的预测口径和分析过程应详实合理。预测一般公共预算增长情况，进行财政支出能力评估。这是21号文财政承受能力论证指引中第四章的主要内容。财承报告应充分重视取值口径、分析过程和论证结论。部分有直管区县的市级项目，采用了合并下辖区县口径进行本级财政预算的增长预测，会造成预测口径偏大以及同一区域内不同项目之间的预算增长预测值偏差过大等问题。

　　四是财承论证应数值口径前后一致，结论清晰。未列明项目对应的政府支出金额，或政府支出前后矛盾的情况，会对地方政府决策PPP项目以及实际支付等工作带来困扰。已经获得上级政府专项资金支持的项目，可结合财承论证过程充分和完整地进行分析，并在报告的结论中明确注明。

　　财承论证指引、信息平台公开、示范项目推广三轮驱动，快速提高了财承报告的规范程度

　　从财承报告的编制时间和规范性程度来看，可分为三个时期。

　　图一  2015-2017管理库中财承报告的规范率情况

　　时期一是2015年4月以前。该期间段内的财承报告规范率尚不足30%。全国PPP项目的财政承受能力论证工作没有明确的政策要求，处于根据以往经验自行编制的起步时期。

　　时期二是自2015年4月至2017年二季度。该期间段内的财承报告规范率由不足30%快速提升到90%。

　　2015年4月7日，财政部以财金〔2015〕21号印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，有序推进PPP项目的财承论证工作。2017年3月1日起，施行财金[2017]1号文《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》，要求公开审核通过的财政承受能力论证报告（含财政部门对报告的批复文件）。

　　时期三是2017年二季度至今。该期间段内的财承报告规范率保持在90%以上。PPP项目高度重视财承论证工作，整体保持了较高的规范性。

　　同时，各部委联合适时进行了四批PPP示范项目的评选和推广。四批1093个财政部示范项目中，有954个项目财承编写规范，总体规范率达到87.3%，显著高于管理库中其他非示范项目70.0%的规范率。特别是第三、第四批示范项目分别达到了88.9%和96.2%，对于规范财承论证工作发挥了重要的示范带头作用。

　　图二  四批次示范项目和非示范项目的财承报告规范率对比

　　从近四年的数据来看，财承报告编写的规范率稳步提高，新入库项目的财承报告编写工作已经步入正轨。财承论证指引、信息公开制度、示范项目推广三轮驱动，使得PPP项目实施机构和财政部门有规可循、公开可比、榜样借鉴，快速提升了财承论证报告的规范程度。

　　重视财承论证报告的信息资料上传

　　研究也发现，7446个项目中能够读取的报告数量为6400个。另外的1046个项目，无法获得或读取财承报告主要信息，项目完成财承论证的时间主要是2016年之前。本次研究中将其也归类为“不规范”。

　　图三  管理库中7446个项目财承报告能够读取的情况

　　政策方面，财金[2017]1号文、财办金[2017]92号文等政策文件均对及时公开PPP项目相关文件资料进行了要求。对于未按要求公开的项目，财政部门可以要求限期整改甚至予以清退出库。财金[2015]166号文也指出，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

　　规范性分析报告中发现的无法获得报告，或无法读取主要信息的问题应引起各地的注意，重视项目信息的资料上传和确认等工作，避免项目因财承论证等重要文件资料缺失而被清退，影响项目的融资、建设和支出预算安排。

　　编制机构应加强能力建设和责任意识，重视报告细节

　　各地开展财承论证工作中，一般会委托专业咨询机构编制论证报告。咨询机构的技术能力、责任意识和规范性操作程度，很大程度上影响了地方对本级财政支出能力的判断准确度。

　　小部分财承报告的规范性问题，反映出参与编制工作的咨询机构及人员还需加强对财承论证的目的、意义及政策的理解。财承论证应建立在编制人员对政策充分的基础上，避免出现财承论证在步骤上有重大缺失，一般公共预算支出未做测算或概念混淆等政策理解偏差的失误。

　　此外，财承论证报告中的年度应采用自然年份的写法。描述项目支出和对应年度时，应避免使用“今年”、“第一年”、“第N年”等笼统的表述方式。否则会导致本级财政部门无法准确获得PPP项目各年度的支出责任，影响中长期预算安排工作。

　　基于对管理库中财承报告规范性的分析，也发现了许多编制规范、质量优秀的报告，总结附在报告的最后。希望通过对现状和问题的分析，对经验的总结提升，促进PPP从业者加强自身能力建设，加强责任意识，不断提升财政可承受能力论证报告的科学性和规范性，推进PPP项目财承论证工作的规范和深化。

　　（作者：周良仪  张洁宇  贾佳  苏日娜）
　　来源：中国投资咨询