来源 | 财税大观
　　作者 | 江湖之远

　　已经实施了三年多的财政部21号文，目前正在修订中。

　　21号文，即2015年4月7日，财政部印发给各地方财政部门的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号文件）。

　　据了解，5月24日，财政部PPP中心在中央财经大学召开会议，对21号文的修订工作进行了部署，按照章节分了几个编写组，将任务分给了中央财经大学、中投咨询、大岳咨询、地方财政部门的PPP领域人士。

　　一位参与修订工作的专家告诉记者，21号文在实际操作过程中发现了许多问题，这次修订是对这几年遇到的问题进行规范、完善，包括支出责任识别、财政承受能力的计算方式、财政能力和政府支出责任，以及提出预算的范围，即PPP项目的财政支出责任与预算之间的对接等等。

　　在北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚看来，21号文是整个PPP行业的基本游戏规则之一。他认为，现在PPP行业游戏规则可以用三个“两个”来概括：“两个部委、两个文件、两个论证”。两个部委是指财政部和发改委，两个文件是国发60号文和国办发42号文，两个论证是财政承受能力论证（21号文）和物有所值评价（167号文）。

　　刘世坚认为，这六个要素是构成了现行PPP的基本框架。现在21号文的修订主要关注点有：“10%红线”的问题、地方政府的PPP项目中已经到10%上限的怎么处理，针对不同的地域，怎么防止“一刀切”？

　　按照21号文第25条的规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

　　两个关注点

　　此次修订21号文备受关注的两处，一是10%的“红线”是否会有变化，二是“政府性基金预算作为PPP财政承受的一部分”是否会被写入。

　　10%的支出比例被称为“红线”。2017年8月，时任财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中，明确提出要重点把握好PPP工作的“四条线”，第一条就是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中，及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的，要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警。

　　张笛（化名）是一家PPP咨询公司的项目总监，操作过近百个PPP项目。他告诉记者，现在有些地区的财政承受能力已经接近10%，但是在基金预算中还有空间，大部分地区都没有使用基金预算。使用基金预算比较多的都是开发区类的，如新区、产业园区建设等。有些地方财政承受能力难以支撑PPP项目，用基金预算做补充，部分用一般公共预算，保证财政承受能力中的预算支出不超过10%，他认为这样操作是合规的。

　　刘世坚认为，要是把基金预算作为10%的基数，这样就缩小了基金预算对PPP的支撑作用，因为基金预算是以收定支，这样作为指出预算的基数不太合适。所以基金预算不要和一般公共预算作为基数，这就需要对基金预算的列支科目单独做一些改革，算是对财政承受10%上限的一个优化。但是总体上PPP在预算支出里还是需要一个上限约束。

　　张笛也认为不少地方政府的负债率高，各项刚性支出责任也很大。突破10%会有很大的风险，所以一般预算突破10%没有必要，可以对基金预算进行调整来支撑PPP项目。

　　为什么修订？

　　2018年5月24日，财政部PPP中心、中央财经大学、大岳咨询有限责任公司、中投咨询有限公司等参与21号文修订工作的专家，对修订任务进行了分工，根据任务分工，各个小组草拟了一些问题，然后将问题反馈给财政部PPP中心，由财政部PPP中心邀请相关领域专家提供支持。

　　其实，财政部对于修订21号文早有迹象。

　　2017年7月7日，在回复十二届全国人大代表李建春提出的关于调整PPP项目财政承受能力论证方式的建议时，财政部表示：“近年来我们制定了《PPP项目财政承受能力论证指引》、《PPP项目财政管理暂行办法》等一系列制度规范，明确要求统筹评估和控制PPP项目的财政支出责任，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理，并由上级财政部门对下级财政部门进行监管，从而对政府履行合同义务形成有效约束，对财政风险加强管理。10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准（6-7%）的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的‘上限’。且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”

　　财政部还表示按照中央经济工作会议“防风险”主基调，为推进PPP持续健康发展，已将修订完善《PPP项目财政承受能力论证指引》列入财政部2017年PPP重点工作。2017年上半年，财政部已启动前期专家论证工作，并拟通过召开座谈会等形式听取各方意见，结合实践情况加快修订完善。

　　上述参与修订的专家告诉记者，此次修订21号文的主要原因首先是政府性基金能不能作为PPP的预算使用，能用的话、如何用，都没有明确规定；另外，21号文的测算公式会使项目公司的前期的现金流为负，这样就会让项目公司难以为继，可能连项目贷款都偿还不了。再有便是10%的红线指标在不同地区、不同的财力之间如何协调平衡的问题。

　　同时，该专家坦承，10%的红线指标修订的可能性不大。史耀斌在上述会议中还提出现在PPP不规范的四个问题，其中之一就是支出上限“虚化”问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定，一些地方政府认识不到位，把关不严、执行不力，还有些地方政府能力不匹配，对当地财力和支出责任测算不准确，导致财政承受能力论证流于形式，失去了“安全阀”功效，很可能加剧财政中长期支出压力。

　　一直关注环保领域的E20研究院执行院长薛涛建议，此次修订21号文应对政府性基金在PPP合规使用及限制方面给予更详细的规定，同时，对未来一般公共预算的增长和全口径PPP支付的计算范围也应给出详细规定。

　　据了解，财政部要求各修订小组在6月底7月初，拟出21号文修订初稿，各个小组在近期都召开了会议。