近日，湖南省财政厅出台《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管〔2018〕7号，以下简称《负面清单》）

　　PPP模式和政府购买服务，作为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要政策抓手，有助于增加高质量公共服务有效供给，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

　　经过三年多来爆发式增长，许多推动PPP模式和政府购买服务较为踊跃的城市乃至省份，财政承受能力空间已触及上限，如何通过制度变革和机制创新砥砺前行，由腾飞转为平飞，促进PPP和政府购买公共服务模式实现行稳致远，成为有志之士思考探索的焦点，也成为摆在各地政府部门面前的紧迫课题。

　　2017年以来，财政部等部委密集出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称50号文）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称87号文）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称92号文）等系列文件，对PPP和政府购买服务等行为作了进一步规范，严禁利用PPP和政府购买服务行为变相举债融资。

　　87号文与《负面清单》

　　87号文规定，严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。

　　湖南省《负面清单》规定，政府购买服务项目要严格限制在属于政府职责范围、适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府购买服务必须坚持先有预算、后购买服务的原则。不得在没有落实预算资金的前提下，通过承诺付费等方式安排社会力量和事业单位提供服务。严禁各级政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，严禁就政府购买服务事项以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供融资担保。

　　87号文大致从全国范围括定了不应纳入政府购买项目的范围，例如:不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围等等。

　　湖南省《负面清单》将这些细化成了七大类：
　　1、不属于政府职能，财政没有安排预算的；
　　2、应由政府直接提供、不适合社会力量承担的，如行政决策、行政执法、行政监督等行政管理性事项；
　　3、原材料、燃料、设备、产品等货物；
　　4、建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程（党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项按照相关规定执行）；
　　5、农村综合服务平台、铁路、市政道路建设、公路建设、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设；
　　6、储备土地前期开发，农田水利等建设工程；
　　7、将建设工程与服务打包的项目。

　　除1、2两类是按《政府采购法》和中央有关文件精神原则上剔除之外，其他5类都是对不应纳入政府购买服务项目的具体细化。

　　需要注意的是，87号文还要求，科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力；对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。此次湖南虽尚未出台指导性目录，但《负面清单》已基本为政府购买公共服务廓清了边界，从实践意义上，甚至更有利于基层的实际操作实施。

　　92号文与《负面清单》

　　92号文要求，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。 财政部PPP中心为此将项目库分为了预备库和管理库，突出全生命周期，尤其是长期运营阶段的绩效管理等。

　　湖南省《负面清单》原则规定，PPP模式应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目，对政府参与的污水和垃圾处理项目全面实施PPP模式。

　　92号文严格规定了新项目入库标准，严格限制不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制等三类项目入库，并对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等七大类已入库项目集中清理出库。尤其对不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的；未开展物有所值评价或财政承受能力论证的或评价方法和程序不符合规定的；政府向社会资本承诺固定收益回报的等存在其他违法违规举债担保行为的项目，92号文都规定了严格的清理期限。

　　湖南省《负面清单》明确，对于不属于公共服务领域、政府不负有提供义务等5种类型，不得运用PPP模式，这与92号文规定是一致的。

　　具体情形如下：
　　1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；
　　2、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；
　　3、仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；
　　4、采用建设-移交（BT）方式实施的；
　　5、政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。

　　可见，此次湖南省财政厅经省人民政府同意出台《负面清单》，是贯彻落实十九大关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，是以“一看就懂、简便易行”的方式对50号文、87号文和92号文等相关政策文件的落实和细化，旨在严格“纠偏”、严厉“纠错”、严肃“纠风”，保障该省PPP和政府购买服务行为的规范、有序、健康发展，切实防范和化解政府债务风险。

　　湖南省财政厅有关负责人在解读该《负面清单》时表示，对于PPP和政府购买服务设立负面清单，不是叫停PPP模式和政府购买服务行为，而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为，防范和化解重大风险。这对于推动该省经济高质量、可持续发展，增加公共服务供给，提升有效供给质量，切实保障和改善民生，统筹打好防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治攻坚战等都有积极意义。

　　以下为通知原文：

湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知

　　各市州、县市区人民政府，省直各单位：

　　为贯彻落实党的十九大关于坚决打赢防范化解重大风险攻坚战的决策部署，有效防控政府性债务风险，经省人民政府同意，现就实施PPP和政府购买服务负面清单管理通知如下：

　　一、政府和社会资本合作（PPP）负面清单

　　PPP模式应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目，对政府参与的污水和垃圾处理项目全面实施PPP模式。

　　下列情形不得运用PPP模式：

　　1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；

　　2、因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；

　　3、仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流，完全由政府付费的，如市政道路建设、公路建设、广场、绿化（风光）带等工程建设；

　　4、采用建设-移交（BT）方式实施的；

　　5、政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。

　　二、政府购买服务负面清单

　　政府购买服务项目要严格限制在属于政府职责范围、适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府购买服务必须坚持先有预算、后购买服务的原则。不得在没有落实预算资金的前提下，通过承诺付费等方式安排社会力量和事业单位提供服务。严禁各级政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，严禁就政府购买服务事项以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供融资担保。

　　下列事项不得采用政府购买服务方式：

　　1、不属于政府职能，财政没有安排预算的；

　　2、应由政府直接提供、不适合社会力量承担的，如行政决策、行政执法、行政监督等行政管理性事项；

　　3、原材料、燃料、设备、产品等货物；

　　4、建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程（党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项按照相关规定执行）；

　　5、农村综合服务平台、铁路、市政道路建设、公路建设、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设；

　　6、储备土地前期开发，农田水利等建设工程；

　　7、将建设工程与服务打包的项目。

　　三、严肃违法违规责任追究

　　各级各部门要严格执行负面清单规定，确有特殊情况的，报省政府性债务管理工作领导小组办公室审批。省政府将组织财政、发改、审计等相关部门对PPP和政府购买服务行为开展督查，对违反上述规定，擅自扩大PPP和政府购买服务适用范围的，责令改正并作为政府绩效考核扣分事项。对变相举债和违法违规融资担保的，发现一起，处理一起，问责一起，根据预算法相关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除等处分。

　　湖南省财政厅
　　2018年2月13日

附件2

　　《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》解读

　　为贯彻落实党的十九大关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，有效防控政府性债务风险，湖南省财政厅近日出台了《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管〔2018〕7号，以下简称通知），相关负责人对此进行了政策解读：

　　一、《通知》出台的背景是什么？

　　答：《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地政府稳步推进政府和社会资本合作（PPP）及政府购买服务工作，完善财政投入及管理方式，加快政府职能转变，取得了很大的成绩。但个别地区利用不规范的PPP项目或利用政府购买服务名义违法违规举债融资，扩大了债务规模，增加了债务风险。

　　党中央、国务院对于政府债务问题历来高度重视。十九大报告指出，要坚决打好防范化解重大风险攻坚战；习近平总书记在全国金融工作会议上强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。2017年以来，财政部等部委密集出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称50号文）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称87号文）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称92号文）等系列文件，对PPP和政府购买服务等行为作了进一步规范，严禁利用PPP和政府购买服务行为变相举债融资。

　　湖南省委、省政府一直高度重视并不断加强政府债务管理工作，严格规范违法违规举债行为。此次湖南省财政厅经省人民政府同意出台《通知》，是贯彻落实十九大关于坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署，是以“一看就懂、简便易行”的方式对中央50号文、87号文和92号文等相关政策文件的落实和细化，旨在严格“纠偏”、严厉“纠错”、严肃“纠风”，保障我省PPP和政府购买服务行为的规范、有序、健康发展，切实防范和化解政府债务风险。

　　二、《通知》主要内容是什么？

　　答：《通知》对PPP和政府购买服务列出了负面清单，都是基于中央文件规定并结合我省实际的进一步细化。例如：

　　对于PPP模式，《通知》规定应当用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的城市基础设施及公共服务类项目；并进一步明确，对于不属于公共服务领域、政府不负有提供义务等5种类型，不得运用PPP模式。这与中央92号文中“不适宜采用PPP模式实施：不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的”等规定是一致的。

　　对于政府购买服务方式，《通知》根据中央87号文，规定应严格限制在属于政府职责范围、适合市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，必须坚持先有预算、后购买服务的原则，不得在没有落实预算资金的前提下，通过承诺付费等方式安排社会力量和事业单位提供服务。《通知》严禁各级政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，严禁就政府购买服务事项以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供融资担保。《通知》进一步明确，对于不属于政府职能、财政没有安排预算的情形等7种类型，不得采用政府购买服务方式。

　　《通知》最后要求各级各部门严格执行负面清单规定，由省里组织相关部门对PPP和政府购买服务行为开展督查，对文件下发后违反负面清单规定的，责令改正并扣除政府绩效考核分；对于变相举债和违法违规融资担保行为，发现一起，处理一起，问责一起，并依法依规追究有关人员责任。

　　三、《通知》出台的目的是什么？

　　答：近年来，个别地区存在假借PPP和政府购买服务名义违法违规举债融资行为，《通知》出台的目的正是在于规范今后我省PPP和政府购买服务工作，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解重大风险，从长远来看更有利于优化我省经济发展环境和政府职能转变。我们支持和鼓励各地政府依法合规推动PPP模式、坚持正确的政府购买服务改革方向。同时我们注意新老转换之间的顺利衔接。对于符合法律法规和政策规范的“真PPP”及政府购买服务项目，我们支持各地政府继续推动和落实；对于不合法不合规的“假PPP”及政府购买服务项目，我们要求必须按照法律法规和中央有关政策规定切实整改。

　　四、将一些领域PPP项目和政府购买服务项目列入负面清单，对市政道路等基础设施建设有什么影响？

　　答：《通知》对于PPP和政府购买服务设立负面清单，不是叫停PPP模式和政府购买服务行为，更不是停止市政道路等基础设施建设，而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为，防范和化解重大风险。因此，我们一定要树立正确的政绩观、发展观，不能不计成本、不切实际去搞建设，而是推动经济高质量、可持续发展，切实保障和改善民生。对于贫困地区，我们还将继续加大转移支付力度，加大各方面资金投入力度，坚决贯彻落实中央决策部署，统筹打好防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治攻坚战。