在“中国PPP良好实践”国际研讨会暨“中央财经大学政府和社会资本合作治理研究院”成立大会上的主旨发言
　　中国PPP改革实践与经验
　　财政部政府和社会资本合作中心主任 焦小平

　　非常荣幸参加此次研讨会。感谢杨少林副行长能在繁忙的国际事务中抽出时间参加此次研讨会。感谢中信集团、中央财经大学和在座的各位朋友对此次研讨会的鼎力支持。

　　十八届三中全会以来，中国开启全面深化改革的新征程，坚持依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，系统推进国家治理体系和治理能力现代化。财政部按照党中央国务院部署，统筹推进PPP改革，把PPP由过去主要作为政府一种市场化投融资手段提升为一次全面系统的公共服务供给市场化、社会化改革，充分利用市场力量全面增加、优化、提升公共服务供给的数量和质量。经过三年探索实践，中国PPP改革取得预期成果，在这一进程中，世界银行在制度建设方面给予了大力支持和帮助。

　　今天，我主要跟和大家分享三方面内容：一是中国PPP改革三年成效，二是中国PPP改革经验，三是下一步工作。

　　一、中国PPP改革三年成效

　　PPP改革三年成效主要体现在三个方面：一是“五位一体”的制度体系初步建立，二是统一的PPP大市场格局初步形成，三是改革综合牵引作用显现。PPP改革在全面深化改革中发挥了先行先试的作用，促进了行政体制改革、财政体制改革和投融资体制改革。

　　在制度建设方面，第一，在已出台的《预算法》、《政府采购法》及其实施条例中增加PPP管理条款，积极推动《PPP条例》制定。第二，国务院和财政部等部委出台了一系列政策管理规定。第三，制定了PPP项目操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引等，做到改革路径明确、流转顺畅、节点可控，具有可操作、可复制性。第四，制定合同管理指南，提升政府与社会资本平等合作意识，强化契约管理。第五，联合行业部门制定项目产出和绩效付费标准，加强精细化管理。PPP改革是一个庞大的系统化工程，我们要把中央的改革宏伟蓝图具体化成一张张施工图，并要以工匠久久为功的钉钉子精神，把新理念新思想新战略落地。

　　在市场建设方面，要打破行业垄断和区域分割，放宽准入，鼓励竞争，顺畅生产要素流动配置，建立一个全国统一的PPP大市场。从上世纪80年代，我国就开始引入PPP模式，但因为分散碎片化管理，一直没有形成整体效应。2014年后，除赋予PPP改革新内涵之外，财政部会同相关部委一直致力于市场统一化、标准化、透明化建设，改革整体系统规模化效应逐步凸显。目前，我国已成为世界最大的区域PPP市场，受到国际社会的广泛关注。中国PPP市场总体呈现八大特点：

　　一是广覆盖。PPP已覆盖能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游、医疗卫生、教育、文化、体育等19个国民经济领域。PPP在行业领域的广泛运用有助于打破传统束缚，转变思想理念和管理方式。

　　二是中西部地区进展更快。改革意识紧迫、市场潜力大、财政可承受能力较强的地区，PPP改革推进力度大、项目多，地区间改革发展不平衡的问题仍存在，但是这种差距呈逐步缩小趋势。

　　三是绿色低碳项目受到重视。PPP改革是供给侧结构性改革的重要内容，不是简单地刺激上项目，走粗放增长的老路。从PPP项目库情况来看，绿色发展理念得到很好地贯彻执行，绿色低碳项目占比将近60%。

　　四是积极财政政策效应明显。PPP改革是一项积极的财政政策，在PPP市场结构中混合付费和政府付费类项目占比接近70%。PPP是一种按项目最终服务产出结果绩效付费机制，从机制上保证了投资的有效性和政府资金使用的效率，不是简单地事前分资金上项目。PPP模式促进政府专项资金整合和使用绩效，达到了花钱促改革、创机制、高绩效的目的。

　　五是公共服务的有效供给质量和效率得到提升。PPP是一种提质增效工具，其核心要义就是物有所值，即少花钱多办事办好事。根据财政部全国PPP综合信息平台统计，已通过物有所值定量评价的335个PPP示范项目，比传统投融资方式减少投资1267亿元，平均每个项目减少3.8亿元。

　　六是项目加速落地，民营资本参与率上升。目前民营企业参与积极性很高，但空间还很大，我们将出台更多政策支持民营企业参与PPP项目，未来参与率还会有很大改观。

　　七是催生公共服务供给新业态。首先，市场开放、全生命周期管理、绩效付费等改革措施，要求社会资本采用设计、融资、建设、运营一体化管理模式，促进了产业的整合优化。中建集团以前是一个以建设为主业的公司，PPP改革推动公共服务供给供应链改革后，中建集团逐步向综合服务商转型，PPP业务占比快速增加，集团在资本市场的估值得到大大提升。其次，以结果为导向的PPP模式促进公共服务供给集约化、规模化整合，有效解决了过去“条块分割、分散推进”成本高、效率低、不协调等问题，市场催生出一些新的商业模式，如全区域、全流域环境综合治理、园区开发、城镇化建设等项目。第三，PPP促进资本市场的创新和发展。PPP入库项目14.6万亿，落地2.9万亿，存量还很大，目前资本市场中PPP的份额上升很快。如果没有资本市场的配合，PPP项目融资难、融资贵的问题就难以解决。

　　八是示范项目“灯塔”作用显著。我们是一个转型国家，距一个成熟发达的市场还有距离，比如市场接受度不高、政府能力和市场能力建设不足等。因此PPP改革不能一哄而上，要稳步推进，边改革、边总结、边探索。财政部在2014年制定示范先导战略，就是希望通过示范项目达到教育培训和先行先试的探索目的。

　　在PPP改革综合牵引作用方面，第一，PPP推动“放管服”改革落地生根。如果法治政府、信用政府建设不到位，社会资本不敢也不会与政府进行长达20-30年的投资合作。把政府在PPP合同中承诺的支出责任纳入年度预算和中期财政规划，与预算管理衔接，防止“新官不理旧账”，打消社会资本对政府换人换届的顾虑，在机制上让社会资本对长期投资有信心。第二，PPP改革使市场创新活力得到释放和动能转换，让市场在资源配置中发挥了决定性作用，达到了“省时、省钱、省力”的目的。第三，PPP通过全生命周期标准化和公开透明管理，让普通老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权，推动形成了政府、市场和社会公众三方共商共建共赢的局面。

　　二、中国PPP改革经验

　　三年来中国PPP改革成功经验主要包括六个方面：

　　第一，中央政府坚定的改革决心。PPP改革得益于全面深化改革的制度红利，没有国家治理现代化、供给侧结构性改革、新《预算法》，PPP改革就不会有今天的局面。这一条是最根本的、最重要的。

　　第二，统一规范大市场建设。PPP作为市场化的供给模式，就要按照市场规律办事，建立统一大市场。首先，必须统一顶层设计，坚定不移落实中央重大改革决策部署。其次，放宽市场准入，打破地域和所有制等歧视，激励多种市场主体公平竞争。再次，加强政府和社会资本能力建设。最后，发挥第三方机构的作用，如咨询机构、律师事务所、会计师事务所等，让专业的人做专业的事。

　　第三，政府要建立激励约束政策机制。改革既要有激励又要有约束，扬善抑恶至关重要。国务院和财政部等部委出台了包括财税、金融、价格、土地、资产管理等一系列激励配套政策，加快了PPP市场发展；同时也严厉制止各种政府变相兜底的违规举债行为，防止出现系统和区域性金融风险。

　　第四，示范项目战略。包括项目示范、行业示范、区域示范三个层面。通过示范战略，近期发挥就近示范、就近引导、就近培训的作用，远期达到探索可复制、可推广、可扩大改革路径的目的。

　　第五，国际合作互鉴。中国作为负责任的大国，不仅要借鉴国外经验，还要分享中国PPP改革创新和良好实践，推动“一带一路”项目落地。

　　第六，适合本国国情和发展阶段的创新。中国对PPP理论有两大贡献，一是把PPP由一种市场化投融资工具提升为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，二是推动政府行政、财政、投资等体制机制变革。改革开放切不可生搬硬套和简单的拿来主义。

　　三、下一步工作

　　从2014开始的PPP改革被赋予了新内涵，中国PPP市场呈现蓬勃发展之势，但是也碰到新的挑战。过去的三年可谓是探索阶段。

　　如果保证PPP改革可持续发展，特别是在市场很热的情况下，我想规范完善和控风险至关重要，创新的油门、风险的刹车和改革的方向盘皆不可偏废。下一步工作要重点抓好：一是坚持“促发展”与“防风险”并重，坚决制止“伪PPP”；二是完善制度体系，加快立法，明确规则；三是在污水、垃圾领域全面实施PPP模式，把成熟实践经验全面推开；四是继续加大“放管服”力度，优化市场环境。

　　谢谢大家！

　　来源：财政部PPP中心