作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。　　PPP知乎，您的PPP大百科！

　　一、海洋治理PPP：最熟悉的陌生人

　　当前PPP模式发展得如火如荼，新项目不断铺展，大有要形成“海、陆、空”全方位立体布局的势头。陆地上，2015年4月交通部发布《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》，助推兴延高速公路等一批PPP公路基建项目迅速落地生根；航空领域，通航机场“独其受宠”，国务院办公厅、国家发改委、民航总局纷纷出台政策文件，通航机场基础设施PPP项目不断加码。定睛一看，似乎唯有海洋治理领域PPP寂静无声，如此冷清。

　　好在，热闹不止是他们的。2017年3月24日，环保部、发改委、科技部、海洋局等十部委联合印发《近岸海域污染防治方案》（“《方案》”），明确提及要“充分发挥市场机制作用，建立多元化筹资机制，推行环境污染第三方治理，推进市场化运营，逐步将近岸海域污染防治领域全面向社会资本开放，健全投资回报机制，以合作双方风险共担、利益共享、权益融合为目标，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。”

　　其实，这并非“PPP模式”和“海洋环保”首次同框，环境保护领域属于“公共服务”的范畴，是政府鼓励采用PPP模式的重点领域之一（详见“律动PPP”文章《财政部公共服务领域PPP新政速评：红了樱桃，绿了芭蕉》）。2015年5月21日财政部、国家海洋局联合发布的《关于申报2015年中央海岛和海域保护资金的通知》中更是明确要求“创新体制机制以及政策措施，推广PPP等模式，引导社会资本投入。”尽管如此，PPP模式却一直未能在海洋治理领域掀起什么大浪，此番《方案》的发布，昭示着政府部门有意将海洋治理领域打造成PPP模式大展身手的新战场，借PPP模式的热度，暖海洋治理的僵局。

　　二、海洋治理与PPP联姻：“筹资”、“回报”是关键

　　海洋环境治理项目多是投资数额较大，建设周期长的公益性项目，单靠政府财政投入力度远远不能满足海洋治理工作的需求，这样看来，“PPP模式”和“海洋治理”倒是相当般配，但是怎样才能走到一起，《方案》中两个关键词点出了奥妙所在，一是筹资机制，二是回报机制，打通了这任督二脉，“海洋治理”与“PPP模式”不仅“一见钟情”，更能“终成眷属”。

　　社会资金是否愿意进入环保领域，关键还是要让社会资金得到合理利润回报。不同于可收费的污水处理PPP项目，单纯的海洋治理项目技术难度大，风险性高，并且不存在特定使用者自然也就无法收费。涉及环保总让人联想到“公益”，海洋治理项目本身几乎是纯公益性质，并非社会资本所期望介入的低风险、高收益的优质项目，因而制约了社会资本的参与积极性，海洋治理PPP项目的融资也面临融资难、融资贵的困境。有观点就认为，纯公益性项目不适合采用PPP模式，社会资本要获得回报，要么通过财政补贴，要么通过政府购买服务获得，最终还是要由政府买单，由政府承担付费义务，这无形中又增加了政府的财政负担，如果超出财政承受能力，或将形成过大的政府债务风险。

　　其实，PPP模式的适用范围广泛，并不应当限于项目自身是否具备收费机制和经营性收入。但是既然要在海洋治理领域引入市场机制，就要直面市场规律，探索成熟盈利模式。在这一点上我们不妨借鉴邻国韩国的成功经验，韩国在采用PPP模式整治近海海洋污泥的过程中，环境技术企业将“干燥燃料化”确定为处置污泥等有机废弃物的主要策略，大约70%的污泥被转化成了发电燃料，参与PPP的社会资本方通过污泥发电获得收益，使得原本纯公益性的项目实现了商业化运行。视线回到国内，红树林作为海洋生态系统中的重要组成部分，大亚湾红树林湿地公园PPP项目可以视作我国近年来在运用PPP模式进行海洋治理方面较为成功的案例，社会资本在运营期通过旅游门票和产品销售收入进行项目运营维护并收回投资，实现政府方和社会资本方的双赢。

　　海洋治理PPP中的筹资机制和回报机制是一个问题的两个方面，合理的回报亦是顺利筹资的保证。海洋环保产业是一项极其复杂的系统工程，必定需要政府和社会资本共同发力。成熟盈利模式尚在探索,各方参与度有待提高，如何让海洋治理PPP模式对社会资本更具吸引力，还需要各位开动脑筋。