作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
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　　一夜之间，仿佛到处都在搞特色小镇。基金、房产、高新、科研……怎么回事？！

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　　1、 特色小镇简史

　　改革开放以来，我国的小镇发展经历了从三农服务基地，到企业集群小镇，到服务业小镇，再到今天从上而下鼓励发展的新经济体小镇，小镇在中国城市化进程中扮演着重要的角色，连接着城市和乡村。哈佛大学商学院教授Michael E. Porter在其著作《国家竞争力》曾说过，“一个国家或者地区的经济竞争力往往不取决于宏观的数据，而决定于地理上不起眼的‘马赛克’”，这就是小镇。

　　此次国家大力推进的4.0版本的特色小镇，具有崭新的外观和生命力，大家视其为加快推进新型城镇化建设的有效平台，作为破解城乡二元结构的重要抓手。

　　2015年5月，浙江省以《浙江省人民政府加快特色小镇规划建设的指导意见》“加冕”特色小镇建设的先行者。而此时，浙江省内云栖小镇早已是特色小镇建制典型，时至今日依然被认为是特色小镇建设的标杆案例。

　　2016年8月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发文《关于开展特色小镇培育工作的通知》（“147号文”），要求到2020年要打造1,000个特色小镇，正式吹响了国家层面关于支持和推进特色小镇建设的号角，并提出了具体的指导思想、原则和目标及培育要求；

　　2016年10月14日，住房城乡建设部公布第一批小镇名单；

　　2016年10月30日，发改委发布《国家发展改革委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》提出了创新机制，大力推进政府及社会资本合作；

　　2016年12月12日，国家发改委发布《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》（“《千企千镇》”），对如何建设特色小镇给出较为具体的规制，并明确将“指导社会资本参与”小镇建设。

　　前述文件的发布引得各路社会资本摩拳擦掌，仿佛发现淘金新大陆，由此导致了文初所述的景象。

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　　2. 站上风口的特色小镇PPP

　　随着鼓励特色小镇政策的出台及发展，针对特色小镇的金融支持政策也相应出台。住建部先后与中国农业银行、国家开发银行达成了合作协议提出对特色小镇提供金融支持并积极倡导社会资本的参与，将PPP作为积极推介的开发模式。近日，建设银行还联合住建部提出要投放千亿授信，根据小城镇建设投资主体和项目特点，因地制宜提供债券融资、股权投资、基金、信托、融资租赁、保险资金等综合融资服务。

　　实际上，说到特色小镇建设，大家往往会提出疑问，搞特色小镇，跟搞产业园区开发、新城开发有什么区别呢？是不是也是修修路、搞搞招商啊？从147号文的相关规定来说，要求特色小镇“产业定位精准”、“产业发展环境良好”、“和谐宜居的美丽环境”、“基础设施完善”彰显特色的传统文化、充满活力的体制机制。在以147号文为代表的政策性文件的要求看来，相比产业园区及新城开发，特色小镇更强调的是包括产业发展在内、有完善的基础设施、人文和谐的环境、文化特色的综合体。

　　对于特色小镇发展而言，大部分小镇建设涉及大量的基础设施及公用服务设施建设或者旅游资源的开发建设，投资规模较大。同时，无论是发展工业产业、旅游产业还是文化产业，都要求投资者具备一定的产业规划能力、招商引资能力或是运营能力。从上述发展要求看来，可以认为，特色小镇是产业园区或是新城开发的一个升级版，要求更高、内容更为丰富，投资建设难度更大，由此看来，以PPP模式来进行开发，引入社会投资者进行投资建设，合理分配政府及社会资本之间的责任，是目前特色小镇本身发展的内在要求，具有合理性及必要性。

　　进一步来说，特色小镇的综合性，也对社会投资人及政府提出了更高的要求。以前觉得搞这些PPP就是修修路，高端点就是招招商的投资人来说，想投身于这些项目也是时候转变下观念以及考虑下自己的企业投资方向；对于政府方而言，寻找何种类型的社会投资人、项目如何交易运作、如何分配政府与社会资本之间的责任、规划设计及建设标准如何设置，就成为需要事先考虑的重点及难点问题。除此以外，从金融支持看来，将来，各个金融机构参与此类项目，与过去传统银行贷款不同，金融机构参与的深度可能越来越高，以股权投资、基金、保险资金等投资到项目中，这也对交易结构的设置提出了更高的要求。

　　是乡愁，还是梦和远方？站在风口上的特色小镇PPP，到底是乡愁，还是梦和远方呢？

　　据说，现在各地搞特色小镇都要看浙江。但是，成功模式不能完全复制。浙江特色小镇的成功依托于其东部沿江省份特有的产业特点：地少人多、行业分工细化，以及经济发展已经步入后工业时代，已经进入到第三产业阶段。

　　而在特色小镇新政策及PPP热潮下，以PPP模式发展特色小镇，已有不少落地的项目案例，而更多的项目都在摸着石头过河的阶段。有不少房地产商也纷纷把目光投向了特色小镇，想借此转型或在这个领域抢一杯羹。话题太热，不如我们冷静下来好好聊聊投资特色小镇的一些关键问题：

　　1. 特色主题规划及产业规划。“特色”小镇之“特色”，要求根据区域的实际情况并综合已有资源确定特定的“特色”主题，并在此基础上对小镇整体发展提出总体概念规划及设计规划。这需要政府方与社会资本方根据本地的资源共同协商确定。“特色”主题及定位确定的好，是一个项目成功的前提，这就是所谓需要炒概念、说故事。同时，特色小镇的产业规划是特色小镇建设的重要环节，住建部与各地方政府均要求特色小镇要有特色鲜明、定位精准的产业规划。而产业规划与“特色”主题息息相关，是发展人才小镇、湿地公园小镇、还是文化产业小镇主题，就决定了相应的产业规划。

　　2. 投资金额的限制。部分地区对于特色小镇的投资金额有明确要求，例如：河北要求原则上3年内要完成固定资产投资20亿元以上，浙江要求原则上3年完成固定资产投资50亿元。在采用PPP模式实施特色小镇项目的情况下，社会资本的招商能力承受着极大的考验。另外，如涉及到上述投入资金金额的，需要在PPP合同或类似法律文件中对此予以约定。

　　3. 土地供应问题。特色小镇PPP项目建设涉及公基建等公益性项目用地或者经营性用地的供应问题。经营性项目的用地，法律规定应通过公开出让方式供地。虽然现行政策文件提出了，项目建设的相关用地需要有偿使用的，供地程序可以与确定项目投资主体的程序合并。但具体如何合并，仍未出台相关的法规加以明确，目前仍缺乏相关操作指引。

　　不少想投身于特色小镇建设的房地产商，除了投资PPP项目本身外，更多的目光投向了周边的商业地产开发建设，从特色小镇发展带动周边土地/房产增值中分得一杯羹。从现行法律法规及政策而言，PPP项目与商业地产开发建设本质为两个项目，财政部91号文明确禁止以PPP项目打包供应土地。周边商业地产开发建设用地必须通过招拍挂公开方式出让，对于想投资周边用地的社会资本而言，是否能投资开发周边的房地产具有不确定性。

　　4. 旅游资源的开发问题。湿地公园或文化公园类等小镇，涉及旅游项目及配套设施项目，需要结合景区的类型、景区现有经营权及经营设施的情况、景区经营权安排等具体情况综合考虑项目的交易结构。同时，现在金融机构对利用景区经营权进行融资也有相关的鼓励措施，在设计交易结构时可以加以考虑。

　　5. 社会资本的分工问题。由于特色小镇的是一个综合体，涉及多个方面的建设。政府在选择社会资本时，选择哪种类型的公司，是施工类企业、运营类企业、还是整体方案设计类企业，或是选择联合体，都需要事先考虑。

　　6. 回报模式。对于政府来说，特色小镇当然是要搞，但不能给当地政府增加财政负担是重要前提。因此，对于特色小镇的建设和运营而言，投资方能否结合具体的特色小镇之特色，设计出可行的回报模式，并且通过投资方的运营，打造出一个财务健康的特色小镇，就显得尤其关键。

　　对于期望逐利的投资者以及政府而言，特色小镇建设能否达到其所预期的收获暂时还不能下定论。我相信有那么一批 “逐梦者”，他们第一时间响应号召提起资金储备就奔回家乡、走向小镇，他们是有梦想的人，在他们眼中那一片片尚且荒芜、贫瘠、杂乱、无序的厂房聚集区，仿佛已经是和谐美丽的宜居环境、形态特色鲜明的产业链，富含着强大向心力的传统文化舞台。但说到底，是乡愁、还是梦和远方，谁也说不好。但毋庸置疑的是，各位参与者得起码先做好事先功夫跟准备。

　　国家喊你去建镇啊，少年。

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　　1. 都市少年，你们怎么看？

　　对比大城市发展过快导致的各种城市病问题，特色小镇战略的提出无异于对当前城市化发展路径提出的一种新的战略选择。当我们对大城市的管理力不从心，交通拥堵、房价飙高、雾霾严重以及各种基础设施无法完美供给，特色小镇以近乎完美的设计蓝图横空出世，与都市中逐渐蔓延开来的无力感阴影形成强烈对比。

　　近日，一篇《北京的房价是否正在透支着年轻人的创造力和生活品质》刷爆各种圈，想必无数苦苦挣扎的城市青年感到膝盖中箭，欲哭无泪。北上广深“四大天王”，现在全部开始单身（划重点）限购，你，知道了吗？

　　特色小镇作为创业的成本洼地，加之此次国家过顶端进行的政策扶持，再辅之以良好的生态环境，将精准击杀都市的高价、强竞争、雾霾弱点，都市的少年与青年们啊，你们还坐得住吗？

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　　2. “神补刀”——几个案例

　　所谓“千企千镇”，针对各种人才，总有一个风景秀丽、生态友好的小镇适合你。

　　艺术并不只属于987，杭州的中美建筑学院，完美实现了中国制造向中国设计、中国智造的转变，孵化出了一方充满艺术气息的栖息之地；成都德源镇给创业者们提供了光明的案例，这里是农民支撑的创业孵化器，却比政府做的还要强，本地农民紧盯创客实际持续补短板，创造了人间创客天堂；心理压力极大的基金经理们也有一方自由生长的地方—浙江“基金小镇”现已有五千亿的规模，仿古的建筑、错落的园林布局，与周边山水共生共存；“只是喜欢500强”的青年们一样有去处，顺德北滘镇代表了一种名为“总部公园”（Business Park）的模式，这里汇集着500强生产企业的总部高端生产人才，以极强的自适应能力招揽四方英才。

　　那么，34岁面临裁员的高新技术人，你想好要去哪了吗？