作者简介：
　　高磊律师曾就职于财政部门，现为万商天勤律师事务所高级合伙人、河南省财政厅PPP专家、天津市财政局PPP项目评审专家、中国城市治理现代化研究院PPP委员会研究员、中国政法大学PPP中心专家委员，十余年来专注于城市基础设施（PPP）项目投融资、股权投资及公司并购等领域的法律服务。
　　田庭港律师是万商天勤律师事务所建设工程与城市基础设施（PPP）法律服务团队核心律师，曾就职于某大型建筑施工企业，全程参与数十个重大基础设施建设项目并提供法律支持，在工程建设、PPP项目等领域有丰富的实务经验。

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　　据统计，截止2015年底，国内各类试点智慧城市建设的城市超过400个，其中涵盖100%的副省级及以上城市（19个）、89%的地级市（245个）、47%的县级市（173个），其他准备开展智慧城市建设或有类似规划的城市超过300个。根据现有智慧城市投资规模及建设周期，预计未来5年内中国智慧城市投资规模将超过2万亿元。如此大规模的投资规模，在当前地方政府负债及经济环境下，仅依靠地方政府将很难推进，而PPP模式通过政府和社会资本的合作，发挥社会资本方的优势，可以加快地方智慧城市规划的快速落地。根据财政部已发布的三批国家PPP示范项目，目前已有20余个智慧城市PPP项目，而且此类PPP项目的数量正成几何倍数增长。笔者近期提供咨询的项目中，智慧城市项目几乎占据半壁江山，项目分别位于山东、宁夏、云南、等地，涉及的领域包括智慧交通、智慧城管、智慧教育等。我们可以看到，智慧城市的春天已经来临，而作为PPP的投资人，你们准备好了吗？

　　一智慧城市基本介绍

　　1.智慧城市的概念及目标

　　根据国家发改委《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（发改高技〔2014〕1770号），智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。该指导意见提出到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市，聚集和辐射带动作用大幅增强，综合竞争优势明显提高，在保障和改善民生服务、创新社会管理、维护网络安全等方面取得显著成效。具体建设目标如下：

　　公共服务便捷化。基本建成覆盖城乡居民、农民工及其随迁家属的信息服务体系，公众获取基本公共服务更加方便、及时、高效。

　　城市管理精细化。实现城市规划和城市基础设施管理的数字化、精准化水平大幅提升，推动政府行政效能和城市管理水平大幅提升。

　　生活环境宜居化。居民生活数字化水平显著提高，水、大气、噪声、土壤和自然植被环境智能监测体系和污染物排放、能源消耗在线防控体系基本建成。

　　基础设施智能化。宽带、融合、安全、泛在的下一代信息基础设施基本建成。电力、燃气、交通、水务、物流等公用基础设施的智能化水平大幅提升，运行管理实现精准化、协同化、一体化。

　　网络安全长效化。城市网络安全保障体系和管理制度基本建立，基础网络和要害信息系统安全可控，重要信息资源安全得到切实保障，居民、企业和政府的信息得到有效保护。

　　2.智慧城市建设内容

　　一般来说，智慧城市项目包括如下模块：数据中心、信息安全、云平台、移动市民中心、运营中心和城区WIFI覆盖等基础模块；以及智慧政务、智慧城管、智慧教育、智慧医疗、智慧旅游、智慧社区、智慧环保、智慧交通、智慧食药监管、智慧安监、智慧农业、智慧矿山、平安城市、智慧航港、智慧司法等拓展模块。

　　根据目前PPP项目的实践经验，一个智慧城市项目可以是包括多个模块，比如前述模块的全部或部分；当然，也有地方政府只拿出其中的一个模块推行PPP模式，比如笔者近期提供咨询服务的智慧城管、智慧交通、智慧停车、智慧教育项目等。

　　3.智慧城市在我国的发展

　　近些年，智慧城市在国内经历了从概念产生到市场形成的跨越式发展： 2011年，三大运营商在国内320多个城市与地方政府洽谈智慧城市；2012年，住建部《国家智慧城市试点暂行管理办法》出台；2013年，住建部公布两批智慧城市试点，共计193个城市入选；2014年，八部委（国家发改委、工业和信息化部、科学技术部、公安部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部和交通运输部）制定并发布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（发改高技〔2014〕1770号）；2015年，住建部公布第三批智慧城市试点，累计273个城市列入国家智慧试点。

　　二智慧城市项目采用PPP模式的可行性

　　智慧城市PPP模式是指引入社会资本方投资PPP项目，依法将智慧城市项目的经营权授予社会资本方。中标社会资本方成立项目公司，以一体化方式为智慧城市项目进行投融资、勘察、设计、建设、运营、维护等，并通过政府付费、使用者付费或可行性缺口补助等方式获得收益。

　　1. 智慧城市推行PPP模式具有明确政策依据

　　2014年11月，国务院于发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），明确规定“鼓励社会资本加大社会事业投资力度。通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与基础设施建设”。根据上述规定，本项目采用PPP模式引入社会资本进行投资建设和运营，符合国家政策规定。

　　2014年8月，国家发改委等国家八部委发布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（发改高技〔2014〕1770号），明确鼓励实行“智慧城市+PPP”模式，规定如下：“城市人民政府要建立规范的投融资机制，通过特许经营、购买服务 等多种形式，引导社会资金参与智慧城市建设。”

　　2．智慧城市推行PPP模式有成功的示范案例

　　从实践中来看，各地均有智慧城市PPP模式的实践操作。从国家示范项目来看，财政部共三批示范项目，包括了约20个智慧城市领域的PPP项目，如山东智慧城市产业园区PPP项目、合肥高新区智慧城市管理运营等项目，本所曾作为政府方的法律顾问全程参与了第三批示范项目山东智慧城市产业园区PPP项目、山东五莲智慧城市项目等多个智慧城市领域项目，上述项目均已成功签约落地，目前正在紧锣密鼓的建设过程中。

　　3.智慧城市项目采用PPP模式具有明显的现实优势

　　首先，可获得各级政府资金的优先支持。

　　根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》的要求，若智慧城市项目采用PPP模式进行实施，将获得各级政府资金的优先支持。

　　其次，有利于智慧城市项目的快速推进。

　　PPP模式有利于智慧城市项目的快速推进，将政府短期内无法承担的初始投资转化为社会资本投资和政府或最终用户的长期付费，采用PPP模式的项目，前期无需政府投入过多的资金，项目可以立即实施。智慧城市项目越早投入运营，人民群众就能越早享受其带来的社会效益。

　　此外，有利于提高智慧城市项目的供给效率，提高服务质量。

　　PPP模式社会资本方的技术经验整合、服务创新激励、项目协议约束付费与绩效捆绑机制，都将激励社会资本提高项目实施效率、改进管理和提高绩效水平，从而降低公共服务提供成本，提高公共服务质量。PPP模式能把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与社会资本的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。政府和私人部门可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

　　三智慧城市项目的PPP模式架构

　　（一）可供智慧城市项目选择的运作方式

　　PPP模式项目运作方式主要包括：建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、建设-移交-运营（BTO）和建设-租赁-转让（BLT）等。简介如下：

　　1、BOT

　　BOT是由社会资本方（单独或与政府方共同）设立项目公司负责项目的投融资、设计、建设，并在经营一段时间以收回投资。经营期满后，社会资本方将项目移交给政府方。

　　2、BOO

　　BOO是社会资本方（单独或与政府方共同）设立的项目公司根据政府授予的特许权，建设并经营某项项目，但无须将项目移交给政府。

　　3、BTO

　　BTO是社会资本方（单独或与政府方共同）设立项目公司负责项目投融资并负责建设，完工后即将项目移交给政府方；随后政府方再授予经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。

　　4、BLT

　　BLT是社会资本方（单独或与政府方共同）设立项目公司负责项目的投融资，并在建设完成后租赁给政府经营与管理，政府每年付于相当于租金的回报，租赁期结束后，整个项目移交给政府。

　　（二）智慧城市运作模式的选择

　　智慧城市项目的模式选择主要应考虑如何给予社会资本方投资回报：

　　智慧城市项目通常为非经营性项目，项目投资额较大，若未捆绑具有收益性的项目，本级政府财政压力巨大，因此可通过捆绑的一定收益的建设内容给予投资人一定的收益补贴，这是项目成功运行的关键。否则，将降低项目的吸引力及增加本级政府的财政压力。因此，实践当中，智慧城市项目采取经营性项目和非经营性项目打包捆绑，并按照BOT的运行方式实施。

　　（三）智慧城市BOT运行方式的交易架构

　　政府方授权相关职能部门为实施机构，由实施机构作为智慧城市项目的采购人通过法定程序引入社会资本方，由该社会资本方与政府方（指定出资代表）共同出资成立项目公司。项目公司按照建设－运营－移交（BOT）方式（或其他方式）运作智慧城市PPP项目，并负责项目的投融资、建设、运营维护等具体业务。合作期间由政府方依法对社会资本方（项目公司）进行监督管理；合作期满后，项目公司将项目无偿移交政府方指定机构。具体如下：

　　1．在项目公司中，政府方与社会资本方按一定比例进行出资。

　　根据财政部PPP项目操作指引，政府方在PPP项目中可出资也可不出资，若政府方进行出资的，则根据财政部的合同指南，一般政府方出资不超过50%。政府方在进行出资决定时，也可考虑项目的收益情况，若项目投资大，盈利点少，则政府方可考虑加大股权出资，以达到对社会资本方进行支持的效果，加大项目对社会资本方的吸引力。

　　2．实施机构与项目公司签署PPP合同，授予项目公司经营权，项目公司依据PPP合同投资、建设、运营本项目，运作模式为（建设—运营—移交）BOT或其他方式。

　　3．项目公司筹集项目建设所需资金，并由社会资本方负责本项目的建设，政府给予融资支持。

　　4．项目建成后，项目公司负责该项目的运营及维护，项目公司的回报机制根据具体情况确定为政府付费、使用者付费或者可行性缺口补助等；

　　5．政府方出资代表及社会资本方作为项目公司的股东，参与项目公司的分红，从中获取投资回报。

　　6．合作期结束后，项目公司将项目无偿移交给政府方指定机构。

　　四、智慧城市PPP项目操作程序

　　根据财政部PPP项目的操作指引，PPP项目操作全流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交，智慧城市作为公共服务项目，一般需遵循财政部的规定。根据财政部的规定，笔者将智慧城市PPP项目操作程序简单总结如下：

　　（一）立项及发起工作

　　包括立项及项目发起工作；需要编制项目可行性研究报告，并着手项目立项工作，还需要作详细的设计文件。

　　根据PPP项目操作指引，PPP项目可以由政府方发起，也可由社会资本方发起，每一种发起方式都有所不同，具体可参见笔者的旧文。

　　（二）完善PPP项目实施方案、编制物有所值评价报告及财政承能力论证报告

　　政府相关部门或社会资本方可委托第三方机构编制项目实施方案及财政承受能力论证报告、物有所值评价报告，由政府相关部门或社会资本方根据相关审议意见对上述文件进行完善。

　　（三）项目前期文件的审批

　　由政府部门授权的项目实施机构会同财政部门审核实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告；审核通过后，报政府方审核批准。

　　（四）采购社会资本方

　　政府方依法确定招标代理机构，招标代理机构依据实施方案选定的采购方式，按照法定程序采购确定社会资本方。关于PPP项目的采购方式的选择，可参考笔者的旧文。

　　（五）项目实施

　　依法选定的社会资本方与政府方授权的出资代表合资设立项目公司，由项目公司按照规定组织实施项目的投融资、建设及运营维护。

　　五、其他需要注意的问题

　　事实上，智慧城市项目有别于传统基础设施建设项目，其内涵可能包括硬件设备、软件系统以及软硬件的集成，还可能包括土建工程、安装工程，因此在项目推进过程中，还有很多需要关注和探讨的问题，比如智慧城市项目中国如何将公益性的内容与经营性项目捆绑、智慧城市投资人主体资格如何依法合规的确定、智慧城市项目的采购方式如何选择、智慧城市项目中涉及的软硬件是否需要二次招标、智慧城市项目中涉及的集成商的资质如何确定、智慧城市如何与产业园区的开发建设结合等，鉴于篇幅问题，笔者将继续就相关经验和教训进行梳理，后续还将推出系列文章，供各位批评指正。

　　特别感谢
　　感谢万商天勤律师事务所 高磊律师、田庭港律师向PPP知乎投稿。