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　　作者简介：叶继涛，上海弘鲲咨询公司董事长、国家发改委PPP专家库入库专家
　　分类试点示范，积极探索PPP模式推进林业更好发展
　　——对发改农经〔2016〕2455号的解读

　　近日，国家发展改革委联合国家林业局发布了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号）（以下简称《指导意见》），提出在林业重大生态工程、国家储备林建设、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等5大重点领域实施PPP模式。林业领域试水PPP不仅国内少见，国际上也不多见。为更好地理解《指导意见》内涵，落实和用足政策，笔者结合自身经历谈几点认识，供业内参考。

　　一、对《指导意见》的几点理解

　　1、PPP模式将成为我国林业建设发展的重要举措

　　改革开放以来，我国林业发展已从之前仅靠集体、国有林场模式，发展为集体、国有、私人投资、承包经营等多种模式，森林覆盖率由1990年的12.89%上升到2015年的21.63%，与全球森林覆盖率32%相比，还有较大差距。到2020年，我国森林覆盖率将超过23.04%，森林蓄积量超过165亿立方米，森林植被总碳储量超过95亿吨，森林每年提供的主要生态服务价值要超过15万亿元。未来我国林业发展的任务艰巨。

　　一是林业投资需求巨大，单靠传统投入和运营方式难以发展需要。今年8月份发布的《全国森林经营规划(2016—2050年)》提出，到2050年全国森林覆盖率稳定在26%以上，还需造林近30万平方公里。如此大面积的植树造林、养林、育林，仅靠政府投资、集体、个人投入难以实现。需要引入专业社会资本，搞活投融资机制体制，为我国林业建设发展注入新动力。

　　二是林业投资碎片化，适度规模经营不够，加大了管理难度，有必要引入专业的社会资本。近年来通过林权改革，原来属于集体的林场、山场、林地经营权转给投资者（多为先富起来的村民），这其中的好处很多，但也暴露了不少弊端。因投资者实力小，林地碎片化出让，加大了监管难度。很多投资者买来林地后，野蛮地将其原有植被挖掉，重新栽上经济树种。山区植破坏后需要好多年恢复，一旦遇到强降雨，极易引发泥石流等自然灾害，加速下游水库淤积。笔者今年曾到大别山某林区走访，沿途看到河道充满了乱石块，多座桥梁被冲毁。陪同的向导说，以前每年都有暴雨，因有茂密植被的水土涵养效应，山洪的破坏力不大，自从林地转让、植被受到破坏后，一到强降雨，山上的泥土石块随洪流而下，冲毁了道路和桥梁。由此造成的外部损失，可能大于投资者所获得的收益。因此，林权转让不能一转了之，需要引入新模式、新机制，适度经营、便于监管。

　　三是森林基础设施薄弱，制约了林区产业的做大做强和持续发展，也制约了森林旅游资源的开发和利用。我国成片林区众多，有的林区文物古迹多，适合搞旅游开发；有的林区空气好，天然氧吧，适合适度发展养老产业；有的林区木材资源丰富。但目前因道路、公共服务配套等基础设施缺乏，游客、休闲养老产业进不来，好木材运输不出去。因此，要发挥林区的综合经济和社会效益，亟需引入新机制，不断完善林区的基础和公共服务设施，为林区综合开发打下基础。

　　此次出台的《实施意见》明确，要坚持政府组织，诚信守约；坚持因地制宜，创新模式；坚持公开透明，规范运行三大原则，在林业重大生态工程、国家储备林建设、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等5大重点领域实施政府和社会资本合作（PPP）模式，有利于林区适度规模的经营发展，有利于政府监管，有利于林区基础设施不断完善，将为我国林业发展注入了新动力、新模式、新机制，成为推进林业发展的重要举措。

　　2、政策创新为林业领域的PPP项目落地保驾护航

　　为增强社会资本投资林业建设的吸引力，《实施意见》明确了五方面的创新支持政策。

　　一是保障社会资本合法权益。除现有法律、法规、规章特殊规定的情形外，林业建设项目向社会资本开放，并优先考虑社会资本参与。这条政策如果能落实到位，意味着今后林业项目要优先考虑PPP模式，如果PPP模式不可行，再考虑其他模式，这将为社会资本进入林业领域敞开了广阔的大门。

　　二是加大政府扶持。允许社会资本投资建设或运营管理的项目，统筹利用中央和地方政府投资。对同类项目，中央和地方政府投资要积极支持引入社会资本的项目。此举将有利于发挥中央投资的引导性，鼓励地方政府将更多的林业项目做成PPP模式，拓宽社会资本的投资渠道。

　　三是创新金融支持。鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起区域性林业绿色发展基金，支持地方林业生态保护和产业发展。此举有助于化解林业发展资金不足、融资难的问题。

　　四是深化林业改革。加快推进集体林地三权分置，稳定承包权、放活经营权；改革人工商品林采伐限额管理，放活对集体人工商品林的采伐管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序；加快林地、林木流转制度建设，鼓励流转和经营方式创新，建立健全产权交易平台。此举有利于改变目前很多地方林业、林区规模过小、分散的局面，形成林区投资、建设和运营的规模经济效应；也有利于社会资本投资变现，降低投资、经营管理的制度成本。

　　五是完善土地政策。社会资本投资建设生态林等连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。此举是创新点和政策亮点，实际上是为林业PPP项目配资源，提高投资回报率，增强社会资本的吸引力，增强林区开发的综合经济效益。

　　3、分类试点项目示范，积极推广林业PPP的应用

　　《实施意见》明确了社会资本参与林业建设发展的具体领域。一是林业重大生态工程。鼓励社会资本参与天然林资源保护、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理等林业重大生态工程建设。二是国家储备林建设。鼓励社会资本根据国家储备林建设的布局重点和目标要求，着力培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营的国家木材储备基地；三林区基础设施建设。鼓励社会资本参与国有林区和国有林场的交通、教育、医疗卫生、供水供电、垃圾及污水处理等基础设施建设，鼓励社会资本参与兼并重组，推进林区经济转型发展；四是林业保护设施建设。鼓励社会资本参与森林公园、湿地公园、沙漠公园等园区保护站（点）、宣传教育设施，交通和旅游服务设施建设；五是野生动植物保护及利用。鼓励社会资本参与林木种质资源保护、野生动植物野外资源保护公益事业，探索引入专业民间组织新建或托管自然保护小区，鼓励社会资本参与野生动物园、野生植物园的建设、运营和管理。

　　5大重点领域又有很多子领域，可以设计出很多PPP项目，为国内林业领域PPP指明了方向。但每个领域的属性、特点不同，其PPP的投资回报模式、交易结构、风险分担也不一样。林业重大生态工程、野生动植物保护及利用的公益性更强，包括水土涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田防护林、护岸林、护路林、自然保护区林、环境保护林、风景林、国防林、实验林、母树林、名胜古迹和革命纪念林等，此领域PPP项目可能是以政府付费为主。国家储备林建设具有较强的经济性，此领域PPP项目则可以采用BOO的模式，在PPP合同框架下，投资者要不断提高经营能力，通过销售合法的木材获得投资回报。林区基础设施PPP则应根据不类型的项目特性和当地实际情况，选择合适PPP模式。林业保护设施PPP则应和旅游等项目结合起来，规划设计应着眼于提高项目的可经营性，则可以通过可行性缺口补贴获得投资回报。此外，5大重点领域的PPP项目，应根据项目属性不同，对其监管、运营绩效考核的重点也应不同。

　　目前，无论是国内还是国外，林业领域的PPP项目不多见，特别林区的产出、考核、监管、建设、采伐等还没有相应的标准，同时还涉及到林地集体所有权、村民承包区、社会投资人经营权的改革等问题，比较复杂。因此还应稳步推进，分类试点，积极探索和推广应用。《实施意见》提出，遴选4-5个省份，每个省份选择1-2个林业PPP项目，优先安排中央预算内投资支持创新工作，加强跟踪指导，及时总结经验，推动完善相关政策。此举是一个稳妥的做法，最好是5大领域都要有示范项目试点，以此来总结提炼出其产出标准、考核标准、监管举措、风险分配、水土保持标准等，为后续推广打下基础。

　　当然，推进林业PPP，并不意味着传统林业发展方式过时，在未来较长时间内，政府投资、公建公营仍是大型林场建设管理的主力军。

　　4、因地制宜制定实施则，推动林业PPP良性发展

　　我国国土辽阔，森林覆差地区差异很大。大部分森林资源集中分布于东北、西南等边远山区及东南丘陵， 西北地区森林资源贫乏。森林覆盖率超过30%的有福建（62.9%）、江西（60.5%）、浙江（60.5%）、台湾省（58.5%）、广东（57.9%）、海南（51.9%）、贵州、云南、黑龙江、湖南、吉林等10省，超过20%的有辽宁、广西、陕西、湖北等5省、区，超过10%的有安徽、四川、内蒙古等省、区，其余各省、市、自治区多在10%以下，而新疆、青海不足1%。有的为山区林场、有的为平原林场。因此，地方应根据自身林业资源基础、未来规划发展需求和上级造林任务指标等，以问题、需求和项目为导向，因地制宜制定实施则，推动林业PPP良性发展。

　　二、有关建议

　　林业与一般的基础设施有所不同，其外在的社会效益很难用经济测算来衡量，甚至某地的林区不仅是为当地做贡献，更是为其他地方挡风沙、吸雾霾、保水土。因此，林业领域的PPP探索任重道远。

　　一是建议林区PPP规模适度，不能太小。太小太分散不利于政府监管和绩效考核，也不利于投资管理的规模经济效应发挥；太大则可能形成垄断，同样也会损害公众利益。这方面可以借鉴国际上的做法，比如印尼政府颁布的《关于限制森林开采特许权经营面积的条例》，规定在印尼从事自然林、生产林和工业林开采的企业，每个营业执照允许的特许经营权面积为5万公顷（巴布亚和西巴布亚省允许10万公顷，即1000平方公里）。

　　二是建议尽快制定林业资产定价规则。多数林业PPP项目不是一张白纸，社会资本进入，要么涉及到国有林场资产、股权、林地转让，要么涉及到村民承包权、经营权的转让，转让价格如何确定，是需要迫切解决的问题。

　　三是不断提高政府监管能力。社会资本逐利是其本性。如果没有监管，社会资本进入林业领域后，很可能因其要尽快收回投资成本，而对现有林木进行大量砍伐，破坏现有林业资源，造成水土流失等严重问题。因此，必须通过有效监管，让社会资本在追求利润和承担社会公益责任之间保持平衡。建议要加强国家和地方国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的PPP林场森林资源经营管理制度，按森林经营方案编制采伐限额、制定年度生产计划和开展森林经营活动，对森林经营方案编制和实施情况进行检查。

　　四是建议做好政策衔接。去年3月份，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》，明确对于已经转制为企业性质的国有林场，通过政府购买服务实现公益林管护。同时，探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。利用国有林场森林资源开展森林旅游等，应当与国有林场明确收益分配方式；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。因此，林业PPP的政策如何与上述两个文件、《森林法》等政策法规的有效衔接，也是需要通过PPP项目的创新实践来验证。

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