PPP知乎，您的PPP大百科！

 

 

 

　　本文是根据作者在同济大学“PPP模式与可持续发展研讨会”上的发言整理，对“以可持续发展为导向的PPP模式”进行了定义，提出了PPP模式演化的理论框架，并介绍了PPP3.0下的成功案例。PPP模式3.0的提出，试图引导更多的理论研究与产业实践。

 

 

　　自上世纪70年代首次提出以来，可持续发展理念已经成为包括中国在内的世界各国广泛接受的全球经济社会发展的核心概念和中轴原理[3].其强调经济、社会和环境的协调发展，要求在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害的代际平衡。可持续发展已经成为我国新型城镇化建设的主导理念。在PPP领域也有很多种情景下都在强调可持续发展，一种是“PPP模式的可持续发展”,另一种是“以可持续发展为导向的PPP模式”.这两个概念的区别在于前者的重点是PPP模式，而后者的重点在可持续发展。由于PPP只是在新型城镇化建设中实现可持续发展的治理模式之一，强调PPP模式的可持续发展并不合适。

 

 

　　相对于传统的模式，PPP模式主要有两大变革，一是“在公共服务领域引入了私营资本”,二是“将项目多个阶段捆绑进行发包”.这一方面为PPP模式带来非常多的优点，但同时也导致了许多不可持续发展的现象。例如，大量的举债进行过度的，无效率的基础设施建设；私营部门偏好盈利性项目，忽视公益性项目；私营部门重视施工利润，忽视运营维护效益，从而产生短视行为；私营部门收取高额票价，从而造成公共服务覆盖面窄，以及不公平的现象；私营部门为了降低成本而降低公共产品和服务的质量，从而对公共利益造成巨大损害；私营部门将投资集中在能带来经济回报的设施，忽视了对环境保护，员工安全与福利，社会责任等方面的投入[2].为了实现经济，社会与环境的可持续发展，迫切的需要用可持续发展的理念对PPP模式进行深层次的思考。

 

 

 

　　PPP模式1.0版本是以填补公共财政预算缺口为主要目的，通过设计合理的PPP操作机制，吸引社会资本参与提供公共基础设施与社会服务，从而减少政府的财政压力。从国际上推行PPP模式的经验看来，大部分的发展中国家和地区目前都处于这一阶段，例如中国，印度和拉丁美洲在推行城镇化建设中大量应用PPP模式。从文献研究来看，该阶段的研究主要集中在建筑经济与管理领域，重点是如何设计PPP模式的操作机制。主要包括：（1）风险管理（风险识别、风险评估、风险分担、风险应对等）[4];（2）采购管理，包括财务可行性、物有所值、特许经营期限、政府担保、定价机制和招投标等[5];和（3）履约管理，包括运营维护绩效、利益相关者、超额利润分配、再谈判和提前终止等[6].

 

 

　　PPP模式2.0版本是以提高公共产品供给效率为主要目的，通过优化PPP模式的操作机制，提高参与方的激励水平，从而降低公共产品和服务的供给成本，并提高产品和服务的质量。目前，发达国家应用PPP模式大多是出于这一目的，例如英国，荷兰，丹麦在提供社会服务时，鼓励使用PFI和DBFO等模式。许多学者利用经济学的理论和方法，例如不完全契约理论，交易成本经济学，委托代理理论等，研究不同制度设计对参与方的激励水平的影响。主要包括：（1）比较PPP模式和传统模式的效率，从而决定最优的公共产品供给方式[7];（2）对PPP合同设计进行优化，包括合同范围，招标方式，政府担保，定价方式、再谈判和提前终止等[8];和（3）PPP相关的规制设计，包括信息披露，公众参与，问责，腐败等[9].

 

 

　　PPP模式3.0版本是以实现可持续发展为主要目的，通过对经济-社会-环境的多目标综合考量来改造PPP模式的操作机制，一方面吸引社会资本解决地方融资需求，另一方面纳入了社会与环境的因素，克服引入私营部门带来的各种问题。2016年联合国欧洲经济委员会推出了《实现联合国可持续发展目标以人为本的政府和社会资本合作（PPPs）善治指导原则（草案）》，将PPP模式作为实现人类社会可持续发展目标的重要手段，在世界范围内进行推广。但是关于PPP模式与可持续发展已有的研究非常少，主要集中在建立PPP项目的可持续性评估指标体系[10].但是，关于如何将可持续发展的理念整合进PPP模式已有的操作机制，还需要大量的研究工作[2].

 

 

　　PPP模式的演化路径如图1所示，PPP 3.0并不是由PPP 1.0直线单向演化而成，而是由PPP 1.0和PPP 2.0双向演化而成。这是因为PPP 3.0并不是简单的在PPP 2.0加上社会与环境维度，而是需要在PPP1.0的融资需求与PPP 2.0的经济效率之间权衡取舍。在“代际公平”的原则下，如果要满足后代人对公共产品和服务的需求，基础设施建设就必须提前投入。这种投入与产出在时间上的错位，导致了融资需求成为实现可持续发展的重大难题。那么适当牺牲经济效率，满足融资需求就成为必然，这也为目前发展中国家大力推行的以融资为目的的PPP模式提供了理论支持。但是，PPP 3.0强调只有考虑经济，社会，环境协调发展的PPP模式，才能实现“代际公平”. 

 

 

 

 

　　PPP模式3.0下的案例分析

 

 

　　（1）案例介绍

 

 

　　威尼斯是世界闻名的水上城市，全市河道，运河共计177条，靠401座各式桥梁把它们连接起来。威尼斯水道是城市的马路，市内没有汽车和自行车，船是市内唯一的交通工具，可以用作客运，货物，和各种专业用途。但是随着每年超过2500万旅游人口的到来，繁忙的水上交通也导致了非常多的问题。例如传统汽油与柴油引擎的船只导致空气，水和噪音污染；交通拥堵与安全问题；传统的船只运营维护成本高等。因此威尼斯地方政府提出实施电动水面交通的提案。2013年，一家私营企业Electrosmartboats提出了用电动智能船只取代传统船只的商业方案，但是由于采购成本太高，被意大利研究部否决。但是，2014年意大利环保部通过一个叫做“威尼斯人活动区域的可持续性再生PPP项目”从新启动了该电动智能船只的方案。

 

 

　　该项目由政府提供了50%-65%的资金，剩下的由社会资本方Recopero Sostenibile筹集。该PPP项目合同的关键内容有：（1）对威尼斯地区重要的战略性设施进行改造，例如码头建设与充电设备安装等，共投入资金约9百万欧元；（2）政府在如下方面拥有行政干预的权利：能源效率，新能源的使用与存储，水质管理，可持续的交通等；（3）威尼斯泄湖的水上交通电动化改造（主要是为已有船只更换电动引擎，包括水面的士，货物驳船和垃圾收集船）以及电动船只分享计划，共投入资金约150万欧元[11].

 

 

　　威尼斯电动船只分享计划（VEBS - Venice Electric Boat Sharing）类似于汽车分享服务，由卫星导航控制，无需驾驶执照。这些船只对船体，引擎，充电设施与停靠码头有非常高的要求，需要企业进行精细化的设计。运营商基于交通大数据，定期投放于船只使用效率最高的区域。第一阶段有12个投放点，如果经营效益显著，在第二阶段将拓展7个投放点。VEBS的船只外形设计时尚，低碳环保，价格便宜，方便公众出行，推广使用后将会成为威尼斯水城的一大亮点。

 

 

 

　　（2）案例讨论

 

 

　　本案例中，政府通过PPP模式，在部分出资的情况下，推动了威尼斯城水面交通的可持续性改造。基于本文提出的对象-本体-过程的分析范式，可以对该项目进行了如下分析：

 

 

　　在对象视角，该项目有效的协调了经济，社会与环境三个维度。首先，该项目通过政府出资与实施电动船只分享计划，让社会资本有了长期，稳定和合理的利润。另外，通过完善基础设施建设，提供可分享的电动船只，改善水面交通，为社会公众提供了便利，扩大了威尼斯人的活动范围。其次，通过对所有船只的电动化改造，很好的解决了水质，噪音和大气污染等问题。智能化的电动船只也减少了交通事故。

 

 

　　在主体视角，充分发挥了参与各方的优势。社会资本通过在技术上的创新，能有效的控制在更换电动引擎时的成本；在分享电动船只计划中，通过商业模式与技术创新，很好的实现了盈利。政府在整个项目过程中，享有一定的行政干预权，可以监督社会资本在能源效率，新能源的使用与存储，水质管理，可持续的交通等领域的努力。公众监督在更换引擎过程中发挥了很好的作用，船主的监督保证了引擎更换工作的质量。公众参与在分享电动船只计划中也有非常好的体现。

 

 

　　在过程视角，解决了政府在公共治理中的诸多问题。PPP模式让经济上不可行的Electrosmartboats方案变得可行，为威尼斯城的可持续发展的水面交通提供了融资渠道。政府在整个PPP项目中除了初期的资金投入，后期完全依靠社会资本经营性收入自负盈亏，因此没有增加政府的隐形债务。该项目为当地居民改善了关键的基础设施，全面实现水面交通电动化，并且引入了分享电动船只计划，因此对威尼斯人的交通方式做了全面的可持续性改造。通过PPP模式3.0的有效应用，既改善了当代威尼斯人的生活，也很好的考虑了后代威尼斯人的需求。

 

 

　　结论

 

 

　　PPP模式3.0版本将可持续发展理论作为基础，整合了PPP模式1.0版本的融资功能与2.0版本的效率优势，并且将社会与环境维度纳入了整个理论框架。基于对象-本体-过程三个维度的分析，得到了以下结论。

 

 

　　（1）在发展中国家，适当牺牲经济效率，满足融资需求，有利于实现以“代际公平”为原则的可持续发展目标。但是，社会与环境维度必须成为PPP模式3.0下重要的决策因素。

 

 

　　（2）相对于传统模式，PPP模式3.0下企业可以充分发挥创新性；相对于私有化，PPP模式3.0下政府可以保证“代际公平”与“代内公平”;PPP模式3.0下公众参与能减少市场失灵与政府失灵的情况。

 

 

　　（3）PPP模式3.0需要用可持续发展理念改造项目规划设计，评审机制和项目操作机制，综合考虑项目对经济、社会、环境的长远影响。

 

 

　　目前看来，世界上很多国家应用PPP模式所处的阶段并不相同。发展中国家应用PPP模式大多处于1.0和2.0阶段，有一些发达国家出现了3.0阶段的案例。另外，即便在同一个国家，不同地区所处的阶段也不同。例如在中国，中西部地区应用PPP模式明显就是以解决融资需求为目的的1.0阶段，经济较发达的沿海地区有一些项目是以提高公共产品供给效率为目的2.0阶段，但是以可持续发展为目的的3.0阶段的典型案例还未出现。因此，未来的研究将会重点发掘此类典型项目，以推动PPP模式3.0在中国的应用。

 

 

　　参考文献

 

 

　　1. National Audit Office. Performance of PFI Construction. 2009  [cited 2011 12 Dec.]; Available from: http://www.nao.org.uk/publications/0809/pfi_construction.aspx.

 

 

　　2.Koppenjan, J.F.M. and B. Enserink, Public–Private Partnerships in Urban Infrastructures: Reconciling Private Sector Participation and Sustainability. Public Administration Review, 2009. 69（2）： p. 284–296.

 

 

　　3.诸大建， 可持续性科学：基于对象-过程-主体的分析模型。 中国人口·资源与环境， 2016（7）。

 

 

　　4.Ke, Y., S. Wang, and A.P.C. Chan, Risk Misallocation in Public-Private Partnership Projects in China. International Public Management Journal, 2013. 16（3）： p. 438-460.

 

 

　　5.Kwak, Y.H., Y. Chih, and C.W. Ibbs, Towards a comprehensive understanding of public private partnerships for infrastructure development. California Management Review, 2009. 51（2）： p. 51-78.

 

 

　　6.Ke, Y., et al., Research Trend of Public-Private Partnership in Construction Journals. Journal of Construction Engineering and Management, 2009. 135（10）： p. 1076-1086.

 

 

　　7. Hart, O., A. Shleifer, and R.W. Vishny, The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons. The Quarterly Journal of Economics, 1997. 112（4）： p. 1127-1161.

 

 

　　8.Iossa, E., G. Spagnolo, and M. Vellez. Best Practices on Contract Design in Public-Private Partnerships. 2007  [cited 2013 Aug. 10]; Available from: http://www.docstoc.com/docs/79764790/Best-Practices-on-Contract-Design-in-Public-Private-Partnerships.

 

 

　　9.Iossa, E. and D. Martimort, Corruption in PPPs, incentives and contract incompleteness. International Journal of Industrial Organization, 2016. 44: p. 85-100.

 

 

　　10.Patil, N.A., D. Tharun, and B. Laishram, Infrastructure development through PPPs in India: criteria for sustainability assessment. Journal of Environmental Planning & Management, 2015. 59.

 

 

　　11.Nochevnik, D. and A. Costa. Sustainability Revolution in the Venice Lagoon: La Certosa Smart Island and e-Mobility Pioneer for Water Transport. European Energy Review 2015  [cited 2016 Nov. 8th]; Available from: https://www.elektormagazine.com/news/sustainability-revolution-in-the-venice-lagoon-la-certosa-smart-island-and-e-mobility-pioneer-for-water-transport.

 

 

 

　　感谢同济大学熊伟先生向PPP知乎投稿。