王强:从阿大葱油饼看公共服务的顶层制度设计
第二类是非排他但是竞争性类公共服务,这部分在经济学上也被称为公共池塘类公共服务。政府免费向全体公众提供,但是公众在免费享用的同时,就会面临拥挤问题,这正如城市道路和城市绿地公园,如果政府不通过另外收取牌照费,政府修再多的马路也不能最终解决拥堵问题,但是政府也不可以在马路上设收费站,否则会遭到人们的诟病。由于是免费的,人们对这一类公共服务的需求特别大,因为人人都希望家门口有一个美丽的池塘,但是没有人愿意为这个公共资源单独付费。由于需求特别巨大,政府的当期财力往往跟不上广大人民日益增长的需要,在中国就诞生了“城投模式”来解决这部分服务的投资和融资问题。虽然表面上由国有的地方城投公司提供,但是在本质上还是代表政府行使公共义务。43号文以来,地方城投公司被要求剥离政府融资功能,甚至是被要求清算关闭或与政府债务甄别隔离,代之以PPP模式。然而各地对基础设施和公共服务欠账太多,再加上快速城镇化,这方面的需求就特别巨大,PPP只能解决一小部分问题,大部分还是需要依靠城投公司。例如用PPP模式修一条10公里的城市道路,但是这要在封闭的环境下才能有效,如果该条道路需要延伸,那PPP合同就包不住了,就需要重新谈判。在这样的情况下,政府也不会容忍社会资本,最后借助城投公司是最好的解决办法。上海在本世纪初开展的一些著名的PPP项目几乎都出现过这样或那样的问题,最后好几个都不得不由国有投资公司接手,其中就有如此深刻的道理。所以,公共池塘类服务可以通过PPP模式或城投公司来解决融资问题,是政府购买服务的范畴。
第三类就是排他但非竞争性公共服务,在经济学上被称为俱乐部产品。所谓俱乐部产品,就是指只有进入俱乐部的会员才能有资格享受到俱乐部提供的产品和服务。那么如何进入俱乐部,通常的情况下就是付费,不付费就不得入,就会排他。进入俱乐部以后,享用特定的产品和服务,往往还需要另外收费,但会员付费以后,即使有再多的会员要求,俱乐部都要尽力满足。反推到公共服务,就如同水、电、煤气、电信和有线电视等。人们需要付费以后才能享受到这种公共事业类服务。并且,人们付费以后需要同时享用到这样的服务,这就是非竞争性原则,不能因为用户多而停止供应,还要使服务质量保持在较高的水准。俱乐部产品与公共池塘类产品相比,除了不竞争、不拥挤以外,最大的区别就是俱乐部产品是用户购买,公共池塘类产品就是政府购买;俱乐部产品是公众消费者与供应者发生结算关系,公共池塘类产品是政府与供应者发生结算关系。供应者可以是政府的一部分,如事业单位,但是事业单位提供此类服务的能力非常有限,无论是质还是量都不能满足要求,所以往往需要企业来提供,不管是PPP中的社会资本,国有专业企业还是地方城投公司。俱乐部产品的服务、购买和结算主体是用户和企业,政府只是受用户和企业共同委托承担两者利益的调节者(Regulator)的作用,而我们所认识的监管或管制(Regulation)实际上是调节的一部分。政府通过一种叫特许经营的制度来调节或监管。如果用户和企业能够把价格谈妥,就根本不需要政府干预,但是实际上这很难办到,用户和企业的价格期望总会有差距,这个差距要么通过财政补,要么通过政策补,无论哪种补贴都不应该成为企业特许经营者收入的主体。特许经营是俱乐部类公共服务的有效模式。需要强调的是,虽然是用户支付,但是政府对此类服务还要监管、管制,以调节双方利益。其中最核心的是定价,政府是价格的裁判员。有了公正的定价,企业才能不断拓展边界、提高质量。
第四类就是另一个极端,既排他又竞争,在经济学上被称为私人产品。也就是说,这类产品不仅价格贵,而且就算用户有支付能力,但是也有可能买不到,说不定还需要排队,并且往往是卖完了就没有了。例如兰寇香水,LV包包等,具有小众化、定制化、高端化和品牌化的特征。在公共服务领域,也有不少的服务具有私人产品的特征,最典型的就是私人贵族学校,如英国的伊顿公学;还有高端豪宅区的直饮水服务等。这些都不需要政府干预,用户自行就能与服务商协调。这也是公共服务发展的高级阶段。