作者简介：靳律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。

　　近日，住建部、发改委、财政部、国土资源部、中国人民银行联合发布《住房城乡建设部等部门关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号，下称“《意见》”）。这是财政部10月12日发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（参考靳林明“律动PPP”文章《财政部公共服务领域PPP新政速评：红了樱桃，绿了芭蕉》）、《政府和社会资本项目财政暂行管理办法》（参考靳林明“律动PPP”文章《<政府和社会资本合作项目财政管理办法>：我就是我，是颜色不一样的烟火》），发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（参考靳林明“律动PPP”文章《<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>：眼前一亮……》）后，财政部、发改委共同联合其他部委发布的又一文件。

　　大家应该关注到了，此次聚焦的领域为供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业。根据财政部之前的要求，这属于公共服务领域，其中垃圾处理、污水处理等公共服务领域，还属于强制PPP的范围。同样的，这些领域也落入了发改委之前《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中的能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域。在《意见》所聚焦的行业领域，发改委和财政部、住建部开始联手协作共同发文，不失为PPP的一大利好。

　　我们先单纯的从技术角度看一下《意见》传递的新的政策导向。

　　一、提高服务质量，促进行业竞争

　　《意见》强调，“鼓励和引导民间资本进入市政公用行业既利当前又惠长远，对稳增长、保就业具有重要意义，也是推进供给侧结构性改革的重要内容。”记得之前发改委和住建部联合发布了《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》中，提出了“完善费价机制，设置平均行业基准利润率，给民间资本投资明确的市场预期，吸引民间资本投资”，在相关领域进行PPP模式创新工作。民间资本进入市政公用行业，一定程度上能够在市政公用行业创造竞争机制，但需要注意的是，如何避免价格战等恶性竞争，是选择市政公用事业服务供应商的重要课题之一。

　　二、鼓励PPP与项目打包实施

　　根据《意见》要求，“（一）规范直接投资。民间资本可以采取独资、合资等方式直接投资城镇燃气、供热、垃圾处理设施建设和运营。可以采取合作、参股等方式参与供水、污水处理设施建设和经营。具备条件的民营企业可作为专业运营商，受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营。”“（二）鼓励间接投资。鼓励民间资本通过依法合规投资产业投资基金等方式，参与城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施建设和运营。鼓励民间资本通过参与国有企业改制重组、股权认购等进入市政公用行业，政府可根据行业特点和不同地区实际，采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的调控能力。”

　　一个项目通过什么模式建设和运营，首先要从政府与投资人之间的关系上判断。这里实际上引出了一个问题，那就是，在这些领域，民间资本直接投资、间接投资与PPP之间的逻辑关系是什么？

　　打包选择投资人，挑战在于，社会资本能否驾驭全方位多类型的市政公用事业项目有待观望；其次，项目内容的丰富难免带来更高的投资金额，对于社会资本的资本实力和融资能力提出了较高的要求；再次，不同项目的组合，会对项目之间的绩效考核提出挑战，项目之间的交叉影响也会更复杂；最后，项目交易结构复杂，合同文本、测算数据数量大，对于咨询机构对项目的整体掌控能力也是重要的考验。

　　三、完善土地供给政策

　　《意见》对于大家比较关心的土地供应问题进行了详细的说明。特别需要提到的是，《意见》中对于土地的协议出让明确了具体的适用范围：“不符合《划拨用地目录》且只有一个意向投资者的，可依法以协议方式供应土地”；并在继《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）后再次提出了“将竞争确定投资者的环节和竞争确定用地者的环节合并进行”。

　　实际上，根据财政部对PPP项目采购具有格预审程序要求，在一般情况下，会有3个以上的潜在投资人参与PPP项目竞争，除非是单一来源采购。那么，在这种情况下，如何判断只有一个意向投资者？对于PPP项目，未来适用更多的应该是已经在政策文件中多次提到的“竞争确定投资者的环节和竞争确定用地者的环节合并进行”，这一创新性的选定用地者的方式，更加符合PPP的操作流程，也充分体现了《意见》所提倡的行业竞争。

　　四、完善价费财税政策

　　对于民间资本而言，投资利润高低是重要的考量环节。《意见》从价格政策、收费制度、财税政策、政府投入四方面对收费这一重要问题进行了明确。

　　《意见》考虑到了地下管廊的入廊问题：“供水、燃气、供热等企业运营管线进入城市地下综合管廊的，可根据实际成本变化情况，适时适当调整供水、燃气、供热等价格”。这一安排给解决了地下管廊项目上入廊企业的成本增加问题，对于提高企业入廊积极性有帮助。

　　《意见》鼓励民间资本进入市政公用事业领域，同时也要求政府投资确保必要的投入，并且明确“政府资金投入形成的资产可以通过特许经营等PPP模式引入民间资本经营”。这里解决了很多人关心的一个疑问，那就是，基础设施领域还需要政府投入吗，必须搞PPP吗？政府投入形成存量资产后，可以再做PPP。

　　如果大家仔细品一品《意见》，你会发现，现在的PPP领域，真可谓是“东边日出西边雨，道是无晴却有晴”，不过，功夫在诗外。

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