来源：PPP知乎 作者：北京市交通委 李飞

　　自2010年国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）以来，地方政府融资平台融资能力逐步降低，基础设施建设融资渠道渐窄，其中尤以投资偏大的交通基础设施项目最为明显。在此背景下，北京市在转变政府职能、提高执政效率、化解政府债务、积极吸引社会资金方面做了多方面的尝试，不断对原有轨道交通PPP项目完善创新，同时还在高速公路领域进行了大胆摸索尝试，完成了全国首条通过公开招标确定社会投资人的高速公路PPP项目。

　　一项目背景

　　兴延高速公路位于京藏高速公路以西，南北走向，路线全长约42.2km，其中山区段有24.4公里，最长隧道5.7公里，桥隧比62%，项目总投资约143亿元。

　　二难点判断

　　基于兴延高速公路项目情况，结合北京市自身实际特点，兴延高速公路具有如下难点：

　　1.投资规模大

　　项目总投资约143亿元，单公里造价接近3.5亿元。

　　2.施工难度高

　　项目全部位于西北部山区，桥隧比高，且全线5 处/11座隧道，累计单洞全长31公里。其中，最长隧道5.7公里，超过北京市当前最长的潭峪沟隧道近一倍。

　　3.绝对工期紧张

　　兴延高速公路作为国际A类会议—世园会重要的配套基础设施之一,必须于2018年年底前完工,绝对工期低于40个月,工期要求非常严格。

　　4.经营收入不足

　　项目主要收入来源是车辆的通行费，经测算扣除运营成本外，仅能平衡约10%的建设期投资，资本金需求过高。

　　三投资模式比选

　　在分析了项目面临巨大困难的同时，我们结合项目准公益性—具有投资大、回收期长、回报稳定但相对较低，且位于北京市—地方财力相对充足、宣传推广示范效应显著等特点，对PPP模式及传统政府融资平台债务性融资模式进行了比选，并重点分析了PPP模式下政府与社会投资人的风险分配模式。最终确定了采用PPP模式吸引社会资金共同投资、建设及运营管理兴延高速公路的模式，同时对征地拆迁的责任及风险进行了合理分配。

　　四项目运作模式

　　北京市政府授权市交通委作为实施机关，市交通委通过公开招标的方式选择社会投资人。首发集团作为政府出资人代表，与社会投资人共同成立项目公司，首发集团不参与分红。市交通委通过PPP合同授权项目公司投资、建设及运营管理兴延高速公路，期限届满移交政府。项目特许经营期内的特许经营权，包括高速公路收费权、沿线广告牌以及加油站经营权。

　　1.融资结构

　　该项目总投资约143.5亿元，其中政府出资25%，其余75%资金通过吸引社会资金解决。

　　2.项目公司股权结构

　　项目公司由首发集团以及社会投资人共同成立。其中，首发集团占股49%，社会投资人占股51%，首发集团在项目公司中不分红。

　　3.投资回报机制

　　采用通行费收入、多种经营收入与可行性缺口补贴并行的的方式。考虑本项目通行费收入难以覆盖建设运营成本，故增加可行性缺口补贴，由市财力对实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入的差额进行补贴。

　　4.车流风险分配原则（可预见的最大风险）

　　将保底车流量设置为80%，此时项目自有资金内部收益率接近当时长期银行存款利率，基本能满足投资人投资机会成本的要求。

　　五方案亮点

　　通过以上方案设计，结合严谨完备的招标文件设计，最终兴延高速公路PPP项目通过公开招标选定了央企联合体作为社会投资人。

　　1.政府出资人代表不参与分红

　　考虑本项目经营性收益不足以覆盖建设及运营管理成本，需要政府基于可行性缺口补贴，若如政府出资人代表参与分红，将进一步增加政府补贴额度，且现行法律并未明确政府补贴的缴税问题，有可能补贴中还要增加相应税费。所以，在项目公司中不分红，符合政府提供公共服务和产品应体现公益性的原则，降低了政府后期补贴额度，进一步增加了项目对投资人的吸引力。

　　2.预测车流保底不兜底

　　在PPP模式下，由于《关于调整和完善固定资产投资项目资本国务院金制度的通知》（国发[2015]51号）明确了高速公路资本金下调至20%，扣除地方政府为了虚增车流量以期通过高速公路立项审批的因素外，地方政府不再需要因为前期资本金不足的问题虚增预测车流，因此可研预测车流可相对公允。但在该模式下，未来车流量的不可预测性仍是今后高速公路PPP项目的最大风险，故本项目车流风险分配时参考了轨道交通模式做了“保底不兜底”的设计。基于高速公路属于准公益性项目，为了保证社会投资人有参与积极性，鼓励社会投资人参与公益事业，原则上通过保底车流的设计让社会投资人有合理适当的收益。

　　3.征地拆迁风险合理分担兜底

　　在北京的交通基础设施建设过程中，征地拆迁是不确定性最大的、亦是社会投资人最难以掌控的投资风险。为合理分配征地拆迁风险，同时加强对社会投资人在征地拆迁工作中的责任，在本项目社会中，采用了社会投资人负主责，锁定固定征拆费用，超出一定比例之内由社会投资人负责，超出该比例之外由政府全额兜底的模式。

　　六招标模式的选择

　　兴延高速公路PPP项目在招标文件的设计上采用了双信封开标法，分为商务技术标和经济报价表，特别是经济报价标采用最低价得分最高的方式，这也是最终报价远低于拦标价1.67元/标准车.公里的主要原因。社会投资人为了中标，适度降低建设运营成本，并在最终内部收益率方面尽量降低，进而拉低报价。横向对比河北太行山高速公路PPP项目，同样采用最低价得分最高的方式，也是通过尽量降低收益率及运营费用的方式降低报价。但实际上，我们发现对于项目总投资，特别是建安费用，社会投资人降幅有限，也从侧面印证了目前阶段社会投资人更加看重施工利润。

　　这种方式，相对主观性较小，对于招标文件及评分规则的设计较为简单，争议较小，不但有利于降低政府后续补贴，还有利于项目后续快速推进，但同样存在着低价中标质量难保的种种质疑。

　　基于以上分析，北京市在近期的轨道交通新机场线及首都地区环线高速公路PPP项目报价评分中均采用了合理低价倾向于低价的评分方式，与兴延高速公路PPP项目的评分方式形成对比，在公开招标的PPP项目评审中积累经济报价评审经验。从目前的报价结果来看，在做好合理低价倾向于低价的评分方法的前提下，如果社会投资人较多、竞争较充分社会投资人仍然会采用降低收益率及运营费用的方式进行最大限度的低价投标，与最低价法差异不大。

　　综上，在今后的公开招标工作中，应向如何降低将按费用，适度保障运营费用，合理定位项目收益率方面加深研究。

　　七潜在投资人的变化

　　在最近的社会投资人联合体中，逐步出现了民营企业的身影，足见相关政策的出台确实提振了民营企业信心，相关项目的落地也让民营企业看到地方政府的诚心。与此同时，我们也看到了地方政府融资平台的身影在PPP项目投标中频现。

　　地方政府融资平台在这轮PPP大潮中，积极谋求转型，通过多种方式剥离政府债务，逐步跻身PPP项目社会投资人之中。融资平台具有先天的政府背景、掌控部分公共资源、项目流程及地方工作熟悉等多重先天优势，并不完全利于市场竞争；同时，我们还要注意到，部分融资平台还存在职能单一、缺乏资本金、公司制度不彻底等问题也需要进一步解决。总体来看，融资平台的积极转型是可喜的，但一定要在转型过程中处理好市场竞争的关系。