作者：陈建华，财政部中国财政科学研究院，博士后
 

　　《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）简称《通知》，是国家发改委按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等文件精神，针对基础设施PPP有关工作发布的最新政策文件。近两个月来，业界对《通知》已有解读，并似乎在在应用领域层面引导着看似一致的观点：该文出台预示着我国PPP工作形成了发展改革委和财政部门间划疆而治的局面。我们暂不谈及对此持有的保留意见，也不打算对《通知 》进行过度解读。不可否认，《通知》的出台对我国PPP工作将产生较大的影响，本文试图对其较为全面的认知和更加深入的剖析，对我国PPP工作走向进行分析研判，并为各地方政府贯彻落实PPP模式推广提供决策建议。

　　一、《通知》的主要内容及具体要求

　　（一）关于PPP工作意义。强调在经济新常态下，继续做好基础设施领域PPP有关工作，有助于推进结构性改革、打破基础设施领域准入限制、创新投融资机制、理顺政府和市场关系等。要求各地发展改革委会同行业主管部门等，切实做好传统基础设施领域PPP有关工作。

　　（二）关于规范项目管理实施。一是按照基础设施PPP项目总体规划要求，建立项目库，加强储备管理；二是加强项目可行性研究，并将PPP项目的相关论证纳入其中，不断优化项目决策程序；三是项目实施方面，依法选择社会资本，细化完善合同文本，妥善应对政府提前回购事项，注重事后评价。

　　（三）关于健全相关机制保障。一是建立PPP项目联审机制，对项目进行综合评价，不断提高审核效率；二是健全投资回报机制，充分挖掘项目运营商业价值，优化多种付费模式，提高社会资本投资回报；三是完善社会资本退出机制，借助资本市场发展机遇，提高PPP项目流动性，通过股权转让、资产证券化等方式构建社会资本多元化退出渠道。

　　（四）关于突出工作要点。一是积极发挥金融机构作用，主动对接，提前介入，充分利用其资金实力和专业优势提供项目服务，引资又引智；二是探索在PPP项目发展混合所有制，通过引导参与PPP基金、组建联合体等途径，给民营、外商等各类社会资本平等的合作机会；三是优化信用环境，不断强化政府和投资者的契约意识和诚信意识。

　　二、《通知》的新提法及深层含义

　　（五）首次专门提到“基础设施领域PPP”。根据我国当前政策文件，主要强调在公共服务领域推广应用PPP模式，如《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），明确PPP模式是公共服务供给机制的重大创新。而《通知》将PPP模式的应用领域区分为基础设施领域和其他领域，并开创性地强调基础设施领域PPP工作推进。这种区分意味似乎着，发展改革委主张将基础设施PPP项目从PPP所有适用领域割离出来。(编者按：PPP作为稳增长、补短板的重要抓手，涉及领域广泛、环节众多，似乎不会按行业领域进行条块分割，这样不符合简政放权和行政效率原则。按不同环节，各部委按职能分工进行有效协作，合力推进的可能性似乎大些；各行业主管机构推出项目，财政部管财政承受能力评价、物有所值评价，发改委的管项目审批，政府采购机构代理采购，建设部门管项目施工、交通部门管道路建设、文化公共服务归文化部门、教育服务归教育部门、养老服务归民政、医疗服务归卫计部门……等等。发改委1744号文只是按行业领域强调其中的基础设施领域，此领域也应该是按职能分工对各环节进行分工协作，其他领域也不例外。)

　　（六）将能源等“6+1”个领域界定为“基础设施领域”。根据国办发[2015]42号文，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业等领域采用PPP模式，并明确将这6个领域定性为公共服务领域。《通知》将这6个领域和重大市政工程统一界定为“6+1”传统基础设施领域，并在附件分别梳理出各领域推广PPP模式的重点项目。这种新的表述，与国务院2015年转发的42号文件不一致，目前尚未得到国务院、财政部和相关部委的政策文件公开引用。

　　（七）明确主张“PPP部门职责分工”。一方面，国家发展改革委在《通知》首行主张“PPP部门职责分工”，在末段要求各地发展改革部门，加强基础设施领域PPP组织领导作用，对其他领域的PPP项目配合开展工作。

　　（八）特别鼓励推介“含金量高”的PPP项目。《通知》强调提高社会资本投资回报，增强项目吸引力。一是鼓励向社会资本多推介“含金量”的PPP项目；二是通过资本金注入、直接投资等方式支持项目实施；三是积极创造条件挖掘项目运营商业价值。可见，《通知》偏向于使用者付费和可行性缺口补贴类PPP项目，政府付费模式的非经营性基础设施项目可能面临“激励空档”。

　　三、PPP工作未来趋势预判

　　（九）更加重视提升固定资产投资。经济新常态下，推广PPP模式已成为促投资、稳增长的重要途径。相比财政部门以控制政府债务风险为首任，发展改革委将力推更多新项目，鼓励民间资本等社会资本参与PPP项目，支撑固定资产投资增长。

　　（十）更加重视提高社会资本收益。最大程度保障和维护社会公众利益是财政部、国家发改委力推PPP模式的共同追求。《通知》进一步强调建立合理的投资回报机制，既要防止政府过度让利，又要通过提高社会资本投资回报，保障社会资本收益达到合理水平，进而增强项目吸引力。

　　（十一）更加重视基础设施建设。基础设施有经济性基础设施和社会性基础设施之分，前者如铁路、桥梁、公路等，后者如文化、教育、医疗等。两类基础设施都是提供公共服务的重要载体，都应加强建设运营。依据《通知》精神，经济性基础设施项目将通过PPP模式深入推进，并以新建项目为主。

　　（十二）更加重视融资渠道拓展。传统基础设施项目建设阶段将面临更大的融资需求，建设基础设施PPP项目需要不断开拓融资渠道，创新新的融资方式。一直以来，PPP模式强调项目运营维护过程的“融制”，充分引入市场化管理机制，《通知》要求各地发改委进一步加强建设融资，把保险资金等引入PPP项目。

　　四、地方政府PPP工作相关建议

　　（十三）领会上级最新文件精神，统一认识。《通知》是按照国务院相关会议精神和文件要求制订的，各级地方政府应组织相关职能部门、项目实施单位等机构，认真学习领会国务院及相关部委PPP最新政策。PPP模式推广工作应统一思想认识，结合实际情况和工作基础，严格遵循国务院、本地省级最新政策要求，充分理解吸收、积极落实《通知》内容和工作要求。

　　（十四）建立PPP项目推进联动机制，加强协调。为整体协同推广PPP模式，进一步健全工作机制，各地政府应整合现有重点项目推进机制，加强PPP项目组织和联动。各市县政府PPP相关工作应与所属省级最新指导意见保持协调，可在既有的政策环境和组织框架下，通过成立本级PPP项目推进领导小组的方式，充分发挥财政部门、发展改革部门的推动作用。

　　（十五）规范PPP项目管理实施，推广范围。一是继续试点示范，根据当地“十三五”发展规划及行业专项规划，做好项目行业布局和优先性安排；根据项目特征及实施要求，可优先在具有稳定收益和社会效益的领域推广PPP模式；根据当年及未来年度财力状况，做好项目规模结构设计。二是不断规范推广，考虑到各地绝大多数项目尚处于识别阶段或准备阶段，项目储备、决策和采购等管理实施环节亟需进一步规范。当务之急是，把印发落实符合当地实际的PPP指导文件作为必要之举，确保PPP工作有序推进。

　　（十六）加强项目融资融智支持，提高激励。注重金融机构作用，鼓励提前介入项目，深化合作内容，创新合作形式。通过引入保险资金等不断拓展融资来源，金融机构通过提供方案设计、规划咨询等深化金融服务，条件允许的地方在时机成熟时研究成立地方性PPP支持基金，切实推动化解项目融资难、融资贵瓶颈。逐步建立PPP项目专业咨询服务机构库，不断规范咨询机构聘请管理水平，切实提升项目咨询服务力量。提升政府契约意识和履约能力，打造优良信用环境。