（原文有删改：编者按）

　　财政部日前公布数据，2015年我国政府采购规模为21070.5亿元，首次突破2万亿元，比上年增加3765.2亿元，增长21.8%。

　　“从政府采购结构来看，2015年，货物类、工程类和服务类采购金额分别为6571.4亿元、11155.2亿元和3343.9亿元，占全国政府采购规模的比重分别为为31.2%、52.9%和15.9%。随着各地政府购买服务工作的推进，服务类采购大幅增长，较上年增加1409.7亿元，增长72.9%，占政府采购规模的比重明显上升，比上年提升4.7个百分点。”在中国政府网的文章中，有着如此描述。

　　尽管在这里以及很多场合下的日常应用中，“政府采购服务”似乎与“政府购买服务”划上了等号，然而，在一些专家学者的眼中，两者的概念在各方面还是有些距离。特别是在我国当前大力发展政府购买服务的大环境下，从源头就厘清相关概念的异同，将在立法、司法、行政、管理、监督等各个方面有效解决问题、排除障碍，极大地助推相关事业加速发展。

　　从主体到方式：同中有异

　　从定义上看，根据《政府采购法》第二条，所谓政府采购，“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”而根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中的描述，政府购买服务，就是“通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。”

　　通过对比可以发现，两者在主体、内容、方式方面，都有着或定义或范围的不同。

　　在主体方面，《政府采购法》规定，政府采购服务的主体是“依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织”，范围较广。而《指导意见》中提到的政府购买服务的主体，则是“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”，及“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织”，购买主体带有明显的行政管理职能性质。

　　通过对比可以发现，政府采购服务的主体包含全口径事业单位及全口径社会团体，而政府购买服务的主体则不包括营利性事业单位和社会团体。前者范围明显大于并包含后者。

　　同时，通过对采购及购买内容的对比可以发现，根据《指导意见》，政府购买服务的服务主要指“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务”，而不是一般的政府自身消费的服务，公益性与公共性突出。而政府采购服务的内容，根据《政府采购法实施条例》，则既“包括政府自身需要的服务”，也包括“政府向社会公众提供的公共服务”。

　　另外，在采购或购买的方式上，两者的范围大小也不尽相同。《政府采购法》明确规定，所谓采购，是指以合同方式有偿获取货物、服务、工程的行为，包括购买、租赁、委托、雇佣等。由此可见，购买是采购的其中一种形式，采购涵盖了购买的内涵和外延。而根据《政府采购法》，政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购五种采购方式，及“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。并且，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”因此，政府购买服务也应不外如是。

　　立法：“老路”与“新路”

　　纵观当前政府购买服务，特别是政府购买公共服务的现行规范，还主要集中在中央与地方的《指导意见》《实施意见》《实施方案》等为名颁布的各种规范性文件下，具体规定只有财政部印发的《政府购买服务管理办法（暂行）》，远远不能满足实践的需要。也因此，修改现行《政府采购法》，完善政府购买公共服务有关法律法规体系，将政府购买公共服务纳入政府采购立法的呼声愈加迫切。

　　然而，“政府购买公共服务立法必须首先明确政府购买公共服务在现行法律体系中的位置。政府购买公共服务与政府采购的关系是政府购买公共服务立法必须逾越的一道坎。”厦门大学法学院教授刘连泰在《老路还是新路：政府购买公共服务的立法路径》一文中如此说到。

　　刘连泰表示，目前，政府购买公共服务与政府采购的关系并不明朗，实践中法律适用不一，理论上两派分立，分歧的焦点主要集中于政府购买公共服务是否属于政府采购。一种观点认为政府购买公共服务是政府采购的一种表现形式，由此主张坚持“老路”，通过具体化《政府采购法》中关于服务采购的规定，实现对政府购买公共服务的法律规制。对立观点强调现行《政府采购法》无法完全适用于政府购买公共服务，且《政府采购法》未明确规定政府购买公共服务，因此，政府购买公共服务不属于政府采购，并基于此开辟“新路”，认为应当对政府购买公共服务作专门立法。

　　他表示，有学者认为，政府购买公共服务与现行政府采购体系中的采购政府履职所需的后勤服务存在形式上的差别。前者关注三方主体，即购买主体、承接主体、社会公众，而后者则关注两方主体，即采购人与供应商。

　　“然而，这种形式差别并不影响政府以政府采购的方式购买公共服务。”刘连泰说：“无论是政府购买公共服务合同，还是政府服务采购合同，合同当事人实质上都只有两方——购买主体（采购人）与承接主体（供应商），合同属性及其所涉及的权力、权利义务关系无本质差异。政府服务采购中的‘采购人’具有双重身份，既是服务的采购者，也是服务接受者。”

　　“从国内规范及试点情况看，参考域外立法例，我们发现在政府采购框架下开展政府购买公共服务立法，即坚守‘老路’，是科学且便捷的立法路径。”他说。

　　现行《中华人民共和国政府采购法》第一条就规定：“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”因此，政府采购是财政预算支出管理的重要内容，具备规范支出、控制标准、拉动经济、保障廉洁等多重作用，尤其是政策功能的作用和影响越来越大、越来越重要。《政府采购法》第九条明确了政府采购应发挥政策功能：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。”

　　中央国家机关事务管理局局长李宝荣在6月3日召开的中央国家机关2016年政府集中采购工作会议上也表示，要按照《政府采购法》的规定，重视政府采购发挥公共财政政策功能的重大作用。

　　公共服务确保职责不丢

　　“要通过立法规范政府购买服务。购买服务必须明确如何确保公共服务职责不丢。”江西财经大学法学院副教授王柱国表示。

　　王柱国提出，政府购买服务立法，要借鉴政府采购经验教训，避免出现立法和政策缺失的情况，给公权力膨胀、权力寻租和腐败提供土壤。

　　他表示，政府购买服务立法，应当明确政府购买服务的职责分工，明晰政府在购买社会服务中的权利和义务。在确立社会组织工作领导机构的前提下，政府购买主体单位负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监管，及时公开与政府购买服务相关的信息，提高透明度，主动接受各部门和社会的监督。

　　“只有立法明确各政府部门的法定职责，才能使得政府购买中政府的职能得以真正有效地发挥。”王柱国说。

　　同时，王柱国还谈到，立法应当严格规范购买公共服务操作，完善购买公共服务程序。他表示，购买公共服务的程序规定不具体是地方政府立法及规范性文件中普遍存在的问题，也是实践中造成不公平竞争、腐败滋生的重要原因。要按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》等规定的要求，以公平、公正、公开的原则，完善政府购买的各项程序，建立以项目申报、项目评审、组织采购、资质审查、项目监管、绩效评估等为主要内容的规范性购买流程，把公众参与，专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为服务外包决策的必经程序。

　　王柱国同时表示，立法应当更加完善政府购买监督评估机制。监督评估机制作为购买公共服务制度的一道保障，在立法中必须得以强调。“当今的社会是公民社会、互联网社会，公民权利意识的加强，使得立法必须保障公民监督权的行使，保证公民在法律上有正当可行的途径去对政府购买服务进行监督。立法也要保障网络和媒体的监督权，明确网络和媒体监督的界限，使得外部监督机制得以充分发挥。”他说到。

　　发挥政府采购的公共政策功能

　　中央国家机关事务管理局局长李宝荣在6月3日召开的中央国家机关2016年政府集中采购工作会议上表示，政府采购具有很强的公共性、政策性、公益性，中央国家机关政府采购特别是集中采购工作要围绕宏观调控政策，利用中央单位采购规模大、示范效应强、影响范围广的优势，在发挥政策功能、助力产业发展、承担社会责任等方面发挥示范作用。

　　李宝荣表示，党的十八大以来，党中央提出了一系列治国理政的新理念、新思想、新战略，为破解发展难题、厚植发展优势提供了基本依据，也赋予政府采购政策功能新的内涵和要求，政府采购从业人员要用新理念、新思想、新战略审视政府采购政策功能。

　　“发挥政府采购政策功能是各国政府采购的通行做法。”李宝荣介绍说，发达国家一直将政府采购作为政府实施公共政策的工具，从方便快捷、节约财政资金，发展到购买国货、保护中小企业；从落实经济政策，发展到解决社会就业、推进全面发展。随着经济日益全球化，政府采购政策的调控领域也从国内扩展到国际，成为维护国家主权、增强国家竞争力的重要手段。

　　比如，欧盟是世界上最早建立政府采购制度的区域组织，在自由资本主义时期，欧盟各国的政府采购主要关注资金节约，而伴随经济社会发展，逐渐演变为一种政策工具。欧盟多数成员国规定，当政府采购各项目标发生冲突时，经济和社会政策目标必须优先考虑。在美国，政府采购被看作是解决贫困、种族歧视、资源浪费、环境破坏、经济危机等问题的重要手段，与财税政策、金融政策并列为重要的宏观调控工具。发展中国家也非常重视发挥政府采购的政策功能，如印度、南非等。

　　李宝荣指出，我国政府采购发展新阶段要求更多关注政策功能。我国政府采购制度实施初期，规范财政支出、节约资金是主要的工作目标和标准判断，政府采购更多关注了“经济效益”，无法涵盖更深层次的“管理效益”、“社会效益”、“发展效益”等。李宝荣认为，《政府采购法实施条例》出台后，我国政府采购进入了新的发展阶段，政策环境、政策基础都发生了新的变化，蕴藏着新的改革动力，面临着新的战略转型。在此背景下，充分发挥政府采购政策功能，构建“经得起更长寿命周期检验、经得起更广政策领域考量”的价值追求取向，这既是发展新阶段的大趋势，也是实践的新要求、新目标。

　　近年来，政府采购相关部门已经在鼓励采购国货、支持中小企业民营企业、扶持不发达地区和少数民族地区发展、加强制度建设等方面着力，在助力产业发展、承担社会责任方面发挥了很大的有益作用。相信随着供给侧改革的不断深入，简政放权促使政府购买公共服务改革向前发展，政府采购必将在为人民群众购买更多公共服务，增加公共服务供给、提高公共服务质量和效益方面发挥关键作用。