2014年以来，中央在基础设施领域大力推广PPP模式，旨在引入社会资本弥补公共产品预算资金不足的同时，帮助政府提供有效率的公共产品，增强其社会治理能力。人民银行成都分行课题组结合对四川省PPP模式推广情况的实地调查，围绕PPP模式运行、监管机制和实际效果，分析探讨了当前PPP模式在推广发展过程中面临的主要困难和存在的问题，并提出相关政策建议。

　　当前PPP项目推广过程中面临的主要问题

　　党的十八届三中全会以来，中央大力推广PPP模式，财政部、发改委等先后出台近20个文件鼓励政府和社会资本合作。目前，PPP模式的总体政策框架已初步搭建完成，形成自上而下共同推动的工作局面。但从各地的实践来看，真正落地的PPP项目不多，项目试点进展缓慢，反映出在实践中还有诸多问题需要研究解决。

　　（一）地方政府推进PPP项目没有充分考虑“财政承受能力”。如果采用的PPP模式是政府购买，实际上是把政府一些短期债务转化为了长期债务，政府同样有支出压力，因此地方政府本应充分考虑自身的“财政承受能力”，以更谨慎、客观的态度推进PPP模式。然而，以四川省为例，许多地市州同一时期上报的PPP项目都在10个以上，有的地市甚至超过了50个，甚至某些项目本身并不适合采用PPP模式。国际上PPP模式应用比较成熟的国家里，公共产品中采用PPP模式的比例无论是项目数量还是投资额，一般在15%至25%左右。

　　（二）地市级PPP项目推动难度较大。一是地市级政府对发展PPP模式规划不足，某些地方没有相应的管理部门，也没有配套政策。二是PPP项目的参与部门多、协调难度较大，并且缺乏专业人才。三是针对PPP项目的金融创新产品较少。四是PPP项目的投资周期较长，社会资本担忧政府信用，特别是地市级政府的信用和履约能力。

　　（三）现阶段PPP模式运用形式单一。目前，我国的PPP模式运用形式还较为单一，主要以BT、BOT为主。这也导致了PPP模式的定价机制和利益分配机制设计还比较初级，甚至某些地方政府还存在确保PPP项目年收益率的现象。以四川某BOT水厂项目为例，项目公司希望在特许经营期，收回运营期限为35年的项目全部投资并获取预期收益，从而造成出厂水价定价偏高，自来水公司只有通过大量的政府补贴来维持项目的继续运营，给政府财政造成压力。

　　（四）PPP项目的社会治理功能还有待挖掘。现阶段，推广PPP模式发展基础设施建设，确实在一定程度上起到了控制政府新增债务，缓解政府预算资金压力的作用。但通过发展PPP模式，提高政府供给和运营公共产品效率的另一重要作用还未充分发挥。目前，一些地方政府为加快当地基础设施建设发展PPP模式，违背了“物有所值”的原则，与合作方签订一些脱离实际的合同，大量补贴项目收益，兜底项目投资风险，以吸引私人部门投资，其结果必然导致公共品提供的低效率，还可能滋生贪污腐败，最终导致政府大规模的负债，并未有效激发社会资本起到帮助政府提高社会治理功能的作用。

　　政策建议（一）加强地方债务刚性约束机制。政府应保证PPP项目的公开透明，作为政府或有负债纳入负债的总规模要进行上限控制，并受到监管，确保债务规模和项目风险可防可控。

　　（二）尽快完善政策支撑体系。PPP模式中政府与社会资本的利益出发点和预期目标有所不同，必须要有法律法规来约束双方的行为才能使合作有效推进。应健全法律法规，需要通过立法方式来保证在PPP 项目中各方的利益，并出台配套政策，为PPP项目的推进提供支持。

　　（三）完善PPP项目定价机制和风险分担机制。一是借鉴国外经验采取价格上限监管方法,设置基准管制价格，并根据物价因素等实际情况动态调整。二是保证政府和社会资本在合作中的平等地位，建立风险分担的动态管理机制，合理进行风险分配。同时鼓励金融产品创新，针对投资者不同的风险偏好和收益率要求来设计产品，从而吸引更多的社会资本。

　　（四）重视PPP的社会治理功能。政府部门应不断学习借鉴国内外运用PPP模式建设的经验，更好地在实践中运用PPP模式，逐步实现政府观念和职能的转型。一方面政府要“量力而行”，考虑自身提供公共产品能力；另一方面是“物有所值”，考虑消费者需求和承受能力。政府应完成自身角色的转变，提高自身信用，以更市场化的方式吸引社会资本。

　　（五）加强对PPP项目的监督与管理。国外一般有全国层面的机构负责项目设计、开发监督和管理机构，并保持这些机构的中立性。建议我国建立独立的管理部门，负责公私合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，充分利用现有行业部委下属的、具有专业知识的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用推广，减少PPP项目风险。