物有所值（Value for Money）是PPP的核心理念，也是政府评估是否采用PPP模式替代传统采购模式提供基础设施和公共服务的重要依据。物有所值是一个比较的概念，是否具有物有所值是通过事先预设的主观或客观的标准进行衡量对比后得出的带有明确倾向性的结论，或者说产出相同投入更少，或者是投入相同产出更多。在实际评价过程中，一般假定未来产出相同，比较PPP模式和传统采购模式下政府支出成本的净现值大小。

　　纵观各国和国际组织开展的物有所值评价，按照能否货币化衡量，分为定性评价和定量评价。前者目前看来没有统一的范式，主要是通过事先设计评价因素、确定权重、列出问题清单，然后通过专家评分进行主观分析和综合评判。定量评价则相对客观，也具有更加明确的步骤和程序，主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值（PPPs）和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较，在PPPs小于PSC时，认为项目通过物有所值定量评价，适合采用PPP模式。由于物有所值定性评价主观性比较大，相比定量评价也缺乏相对统一的范式，因此下文重点对各国家和国际组织进行物有所值定量评价的方法进行综述。

　　国际上常用的定量评价方法有两种，一种是成本效益分析法（Cost-Benefit Analysis）；另一种是公共部门参照标准法（Public Sector Comparator，以下称“PSC”）。值得注意的是：定量分析法基于其量化因素的不确定性及改变，计算出来的VFM都会有一定的偏差，实践中需要结合定性评价法，同时通过敏感性因素分析进行调整。

　　一、成本效益分析法

　　（一）概念与原理

　　成本效益分析法是一种通过比较项目的全部成本和效益来评价项目价值的方法，用来寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益，常用于评价需要量化的公共事业项目的价值。

　　该方法的基本原理是：针对某项目的若干方案，运用一定的技术方法，计算出每种方案的成本和效益，依据一定的原则，通过比较选出最优的决策方案。目前比较多的做法是：将所有收益现值与成本现值之差所产生的净现值作为项目“物有所值”的评价指标。

　　（二）实践应用

　　选择成本效益分析法时应当注意：（1）慎重选择折现率，因为不同的折现率下的折现总成本和总收益会产生较大的差额。（2）需要对各方案进行全面考虑，如要对传统模式下以及PPP模式下的方案分别进行评价，同时每个方案下的每项成本及每项效益收入都要列出，并且引起每项支出或收入的各种行为也要综合考虑。（3）某些成本或效益不能以货币量化，需要参照经验数据或工程师经验，定价可能不准确。

　　基于成本效益评价法需要大量的数据支持，且假定条件较多，计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，因此目前国家上采用该方法进行项目评价的国家和地区不多。

　　二、公共部门参照标准法

　　（一）概念与计算

　　公共部门参照标准法方法是对项目采用传统模式下的预计全寿命周期成本，即“公共部门参考标准”（“PSC”）与PPP模式下全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)进行对比衡量，两者的差额部分体现的就是“物有所值”（VFM），即VFM=PSC-PPPs。其中PSC是一个标杆价格，它综合考虑了服务质量、价格、时间、风险分担等因素，主要由四部分构成：初始PSC、可转移风险、保留风险和竞争性中立调整。PPP模式下的预计全寿命周期成本，由政府根据社会资本的投标方案中的合同价及保留风险等因素进行量化确定。下面逐项具体介绍PSC的组成部分。

　　1.初始PSC

　　初始PSC为计算公共部门参考值提供了基准，包括资本成本和运营成本，全面而且公允地体现了与采用PPP模式提供相同质量和数量的公共服务应付出的成本。包括：最初的建设及规划成本、招标成本、自有资产的机会成本、管理产能、运营成本（包括维护成本、人员工资及外包服务、易耗品等等）。其它更广义的社会经济成本不应包含在初始PSC中，而应该在风险评估中进行讨论。

　　2.可转移风险

　　风险在政府和社会资本之间的合理分配是所有PPP项目的核心目标，因此在计算PSC时应考虑可转移风险。可转移风险是在PPP模式下转移给社会资本的风险。在衡量风险是否转移给社会资本的时候，关键要考虑社会资本是否是最合适的风险管理者，能否以最低的成本管理风险。当政府相关部门管理风险的成本高于把风险转移给社会资本部门需要支付的成本时，这些风险就会转移给社会资本。当风险转移给社会资本的时候，社会资本必然会采取最有效的方法来控制风险带来的成本，从而提高风险管理效率，实现物有所值。可转移风险的计量一般使用历史数据作为参考，因此极度依赖数据的可获得性。

　　3.自留风险

　　自留风险是在PPP合约下未转移给社会资本的风险。自留风险的计算方法和可转移风险相同。尽管无论采用PPP还是政府采购模式，这部分费用政府都需要支付，但在各国的PSC导则中自留风险所产生的成本都计入PSC中。

　　4.竞争性中立调整

　　竞争中立调整是单纯由于政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少的调整。竞争优势包括税收，竞争劣势包括更严格的监管成本。从各国实践来看，澳大利亚出台的Competition Principles Agreement对如何进行竞争性中立调整进行了规定，将主要影响因素分为：土地、当地政府、员工薪酬及资本交易税；在英国则主要将公司税看作PSC的成本。

　　（二）实际应用

　　在PPP模式中明确使用定量物有所值评价的国家中，一切PPP项目均采用英国式的PSC方法，尽管各州在具体的操作层面如风险调整及贴现率的确定方法上存在差异，但已经达成共识，认为PSC方法是PPP项目开展后续工作的重要基础。在日本，政府已经出台了指导文件，要求公共部门在PPP项目评估阶段必须运用PSC计算物有所值，同时需以绝对数值或百分比公布物有所值的程度。

　　在其他一些地区，情况可能类似，但不那么正式。例如，印度政府机构负责采购的财务顾问通常需要进行成本估算和模拟投标，但是没有系统地使用PSC方法。在加拿大，PPP模式已经在联邦政府、省、市、镇等各个层面开展，但是没有进行物有所值评价的统一传统，不列颠哥伦比亚省正在依据英国的模型开发基于PSC方法的物有所值评价体系。

　　也有一些国家在PPP模式中不采用“公共部门参考标准”，如美国、法国等。在美国，PPP模式被广泛应用于交通设施、监狱、技术设施、水处理设施、健康及医疗服务等领域，这些应用大多在州政府层面进行，物有所值评价的方法各有不同。通常，各州政府通过招标过程确保物有所值，如大多数美国州政府与社会资本合作建设监狱的合同中要求社会资本以低于政府成本5到10个百分点来提供服务。另一个进行物有所值评价时采用与英国式计算PSC方法不同的国家是法国。法国采用PPP模式的历史可以上溯到17世纪，最初以特许经营权的形式准许社会资本经营市政服务，如饮水供应、垃圾处理、城市交通、体育设施等。1995年法国两大公司以PPP模式控制了62%的饮水供应、36%的垃圾处理、75%的城市供暖和36%的废旧物品回收。由于法国在PPP模式中长期采用特许经营权的方式，政府和社会资本的权利义务以及风险分担更多地通过谈判达成，因此没有采用类似于英国那样事前的物有所值定量评价。

　　三、物有所值定量评价的发展方向

　　自从PPP模式从上世纪90年代兴起以来，物有所值评价尤其是基于PSC的定量评价从英国传到世界各国，在PPP项目的评价中发挥了重要的作用。但是由于物有所值评价的复杂性，以及现有PSC方法在很多方面还存在缺陷，从本世纪开始在学术和实践层面对其有效性存在很多质疑，主要集中在：

　　第一，PSC值的计算完全基于假设，极度依赖于对可转移风险的度量，如何在实践中更加准确地估计可转移风险？

　　第二，PSC的计算在大多数情况下为简单起见采用点估计是否具有稳健性？如何将敏感性分析引入PSC的计算?

　　第三，将未来成本进行贴现然后比较的方法有局限性，没有考虑社会的时间偏好。

　　第四，由于PPP项目通常持续10至30年，有些甚至持续60年之久，在如此长时间段内仅考虑金融层面的问题，如成本估计、贴现率、风险分担不足以刻画项目的全部风险，如何考虑政治、文化层面的变化对项目的影响？

　　从这些质疑中也可以发现物有所值定量评价下一步的发展方向，即在大量收集总结各类项目建设数据的基础上，对PPP项目全生命周期的各类风险进行更加系统的研究，并采用敏感性分析及仿真技术等在项目管理中已有较成熟应用的方法对PPP项目进行物有所值评价。同时在项目进行过程中，不断用实际数据对原始估计值进行检验，获得动态的物有所值评价。在不同行业也应该总结不同的方法或者操作细节进行评价。

　　来源：财政部PPP中心