2016年3月30日至4月1日，联合国欧洲经济理事会主办的PPP国际论坛在瑞士日内瓦万国宫举行。论坛主题是“通过有效的、以人为先的PPP来实施联合国2030年可持续发展议程”。本次论坛的一项中心工作是研讨欧洲经济理事会PPP国际中心所推动的PPP最佳实践标准制定问题。

　　联合国副秘书长、欧洲经济理事会执行秘书长巴赫出席会议并致辞。在三天的会议议程中，论坛分为大会论坛和若干个平行分论坛。来自八十多个国家、国际组织、NGO、大学、律所、咨询机构等组织的200多位专家和代表参加了会议。我国清华大学、中央财经大学、香港城市大学、中国国际工程咨询公司、光大国际水务、顺丰快递以及多家国有银行等20多位中国专家和代表参加了这次论坛。

　　国家社科基金重大项目“政府和社会资本合作（PPP）立法研究”项目主持人和首席专家、中央财经大学法学院曹富国教授出席论坛，在论坛首日上午的“PPP反腐败与透明度”大会论坛和下午的专题分论坛上分别做专题发言。

　　在大会论坛上，曹富国教授围绕“PPP反腐败标准制定的必要性和中国经验”主题发言。

　　曹教授首先强调了国际标准制定对反腐败和透明度要求的重要性。他认为，至少从三个方面看，制定PPP标准的工作非常重要。第一，PPP无疑需要善法作为保障，但制定善法是一回事，如何将法律政策目标转化为PPP的最佳实践方式却可能是另一回事。PPP标准的制定可以填补法律政策目标和实践之间的空白，为PPP法的制定、实施和实践提供支撑，将法律的要求转化为最佳实践。第二，最近十多年来，PPP法理念和范式的转型也进一步凸显了制定PPP标准工作的重要性。全球第一代采购法以对采购的过程控制和程序导向为基础，而且在很大程度上以防止腐败的良好意愿为出发点。但是，这种法律理念却容易导致为程序采购，而不为价值采购的行为；在高强度的反腐败环境下，更是如此。全球十多年前开始，最近刚刚完成的第二代公共采购法改革，扬弃了过程导向的立法理念，崇尚价值导向。在这种背景下，采购专业人员的裁量权将大大增加，法律要求与实践之间的距离也将大大增加。因此，采购法律的有效实施更加需要最佳标准和实践模式的支撑。第三，最佳实践标准在PPP的环境下也会更加必要。由于PPP是一种创新型的采购概念，而且这种采购结构十分复杂，因此即使有PPP法律，但PPP如果缺乏标准支撑，它就很容易受到潜在利益冲突和腐败的感染。因此，发现和制定PPP的国际标准和最佳实践的重要性，对于PPP的有效实施和联合国2030年可持续发展目标（SDG）的实现而言无论如何强调都不过分。

　　其次，就透明度与利益冲突和反腐败的关系，曹教授特别向大会报告了中国在进行包括PPP在内的公共采购法改革这一领域的先进经验。他认为，PPP采购中的信息披露是实现有效的公共采购治理和防止腐败的有效方法。这也是中国近年来进行采购法改革的一个重要方面。中国的现行采购法要求对采购信息进行充分披露，包括在网上公开采购合同文本。尽管对这一领先世界的措施的实施效果的评估还没有进行，但是普遍认为，这一信息披露法律要求不仅极大地增加了采购的透明度，而且可以较好地防止腐败，实现物有所值的采购目标。因此，有关PPP国际标准，尤其是防腐败的标准，应该提出高标准的采购信息披露和透明度要求。

　　在下午的专题分论坛上，曹富国教授进一步就制定PPP反腐败和透明度国际标准的具体问题提出意见。

　　他指出，PPP是传统政府采购的创新形态。这说明，一方面，PPP属于政府采购的范畴，具有政府采购的一般属性；但另一方面，它有自己的特殊性。因此，就PPP防止利益冲突和反腐败标准的制定而言，就必须回答一个问题：是制订一个一般意义上的公共采购反腐败和防止利益冲突标准，还是专门针对PPP制定一个PPP反腐败和防止利益冲突标准？如果是后者，就必须澄清，PPP的反腐败和防止利益冲突标准相对于一般公共采购意义上的标准而言有什么特殊性。在PPP领域可以发现许多这种特殊性，曹教授指出，比如投标联合体是PPP采购中的常见模式，投标联合体中标后组建项目公司，然后联合体各方成为项目公司的股东，并分别承担PPP项目的一部分合同；这种交易结构会产生潜在的利益冲突问题；国有企业参与PPP的利益冲突问题；PPP咨询的利益冲突问题；复杂的融资结构；非邀请建议等典型的PPP交易形态都可能产生传统采购中不常见的潜在的利益冲突问题。这些问题需要在PPP法律及其标准制定中特别加以关注。

　　另外，曹富国教授提出，联合国欧洲经济理事会试图在交通、新能源、健康、水务、农业、妇女儿童等多个领域制定PPP标准，那么这些领域标准是否有共同的有关PPP的概念基础？PPP概念有被泛化的倾向，但这种泛化不仅会伤害PPP的核心机制本身，使PPP失去其核心机制特征，而且还增加作为有效实施PPP必不可少的PPP法律的立法难度。联合国的2030年可持续发展目标所涵盖的范围十分广泛，如果要为PPP制定标准，必须基于共同的概念基础，否则标准就失去基础。再者，“以人为先”如何体现在PPP目标及其实施当中。政府实施PPP的一个动机常常与其财政能力受到制约有关，PPP也经常与大资本、大合同、大企业联系起来。在这种情况下，“人”在PPP中的优先地位体现在哪里，如何体现在PPP项目中？这是一个需要认真对待的问题，否则PPP不可能更好地服务于人，反而可能被资本所左右。

　　最后，曹教授对欧洲经济理事会推动PPP的机制也提出了自己的见解。从目前的观察来看，欧洲经济理事会主要是利用私人部门的力量来推动标准的制定，这其中存在着商业利益与公共政策之间的潜在利益冲突，那么，公共政策和公共利益在哪里？甚至欧盟经济理事会所推动的有些区域PPP中心实际上是打着公益（标准制定）的牌子，行私人咨询业务之私利。那么，有什么机制确保公共利益？否则所谓的国际标准的制定也就失去了其正当性基础。

　　曹教授在专题分论坛上所表达的观点，在大会上得到了回应。比如，第二天大会主持人、英国BBC著名的制片人和主持人LEYL女士宣读了一份一个国际NGO机构发来的一封信，质疑欧洲经济理事会PPP中心制定所谓的国际标准的正当性，认为其缺乏授权，标准制定过程也缺乏广泛的代表性和民主性。大会所散发的一份独立研究人员的研究报告所提出的几个建议中，第一条建议就是PPP标准要有统一的PPP概念。　　来源： 中央财经大学法学院