2016年3月16日-18日，在国资委宣传局和财政部政府和社会资本合作中心的指导下，国资委新闻中心联合中国交建集团开展了“走进新国企、寻找PPP样本”活动，赴贵州、云南两省开展实地调研工作。

　　中国财政科学院刘尚希院长应邀参加此次活动，现将刘院长在活动中的发言摘编如下：

　　此次调研从贵州到云南，虽然时间不长，但我对PPP的理解有所深化，收获颇丰。我认为应该把PPP模式当做一件大事去做，有必要去深化认识，而且这种认知的提升是无止境的。我想从以下几方面简单谈谈自己的体会。

　　第一，对PPP的认识应有所深化。以讨论的形式去深入思考相关问题是一种有效方式，政府也有必要深化自己对PPP的理解。我国探索运用PPP已有很长时间，但初期探索是无意识的，是在特定背景下被逼出来的路径探讨。经过长期探索与实践，我国已经突破传统思维，形成了一种行为合作，即强调了综合市场的原则，创新合作。虽然思想上发生了转变，但理论尚未跟进。不能运用已有的书本知识来检验，这是我这两天调研的最大体会。因为现实是丰富多彩的，而很多情况我们并不了解或是了解有限。即使感觉已经对事物有所了解，也并不代表真正看透事物的本质。

　　因此，我认为要避免经验主义。创新本来就是从无到的有过程，不论是人、还是社会资本观，都处在一个变化的状态，但在转变的过程中会产生各种分歧，所以需要用长远眼光看待这个问题。这可以从宏观、微观两个层面去理解。从宏观角度看，PPP属于“共治”范畴，通过一种行政运作的方式引进市场因素，因此叫“共治”。基于这样一个基本理念，“共”代表“公共利益”，即更好地为百姓服务。按此逻辑推导下去，为社会公众提供公共服务不是获利行为，政府在此领域的开放形成一种新的供给模式。进一步延伸，PPP改变了资源的配置方式。过去“政府”和“市场”这两只手是分开的，现在把这两只手协同起来共享资源，因此从宏观角度讲这属于一种“共治”理念。从微观角度讲，如何促成行为主体之间合作的成功？这就涉及到如何做到“收益共享，风险共担”，而在微观操作模式的创新方面确实有很多的亮点。

　　对于PPP，我认为只有“特许”，没有“经营”。国内翻译PPP的时候加上了“经营”，叫“特许经营”，其实特许就是特许，经营就是经营，两者是分开的。而对经营权的转换，是建立一个平等合作的伙伴关系，这是“P”的一个最大的含义，所以特许权是不可以转让的，但是经营权是可以的。特许是正向的关系，它富有专有性，经营权是一种平等的合作关系，纵向“特许”和横向的“经营”其性质是不同的，所有权、特许权、经营权等是分离，拥有特许权、经营权、收费权是不一样的，但现在却把特许权、经营权、收费权捆绑在一起，因此需要一个过程去转变观念、深化认知。就如以前的国营企业，经过了长期探索，就是把经营权和特许权相分离，建立现代企业制度，由此促成国企今天的发展。以前我们把所有权和经营权混为一谈，现在却把经营权和特许权混为一谈。

　　第二，PPP作为市场化改革的关键一环，改革的牵引性非常大，从治理的角度来讲，它会改变整个社会的利益结构和风险结构，我们过去这种探索运用在很多高速公路的建设中，现在大家对高速公路很有意见，我们的高速公路能不能不收费？因为国外很多高速公路都不收费了。如果按照原有模式运作，政府承担高速公路的建设运营责任，不收钱只收税，如果这些公共服务由政府和社会相关主体共同来提供，而不是完全由政府承担，将会是另外一种局面。老百姓有了公共服务会带动整个消费水平、生活质量的提升。所以从这个角度讲，PPP不亚于市场化改革，在此的意义是凸显的。在此过程中我们看到了牵引性和辐射性。市场经济探索了20年才进入成熟阶段，它实际上贯彻于整个治理过程，我认为此项改革意义重大。同时，这个改革对于整个国家的治理结构产生了改革的牵引，而且对行为方式也产生了重要的推动作用。

　　另外对企业改革，PPP实际上也扮演了推动的角色，包括民企和国企，因为是进入一个非传统的领域，即竞争非常充分的市场领域。现在国企和民企进入非传统的市场环境，这需要具有社会责任。现在可以通过PPP方式推进国企改革，这是一个很好的切入点，对整个国有资产管理体制的改革都将产生不可估量的影响，不亚于一项市场化的改革举措。

　　第三，PPP是不断创新的过程，是一种动态而非静态的过程。这需要不断进行模式方面、治理方面的创新，这样才可能让PPP扎根发展，而不是仅停留在概念层面。只有通过创新才能推动PPP真正落地，由此变为现实。退出改革、经营改革是一个方面，创新和改革有关联，但是创新更加有力。

　　第四，央企要作为社会资本来参与PPP模式，强调充分认识国有资本作为社会资本在PPP发展中的重要作用。我建议这一点要突出，媒体宣传时要强化。社会资本具有多样性，在PPP模式中之所以翻译成“社会资本”是相对于政府而言的。社会资本并非经济资本，经济资本目的就是追求利润。社会资本不完全等同于经济资本，它应当承担一部分社会责任。所以这里讲社会资本，本身就是一种创新，我觉得非常贴切。市场主体如果只带有社会投资的属性，要寻求暴利，就不要参与PPP，要打算进入这种具有公共属性的领域，就要以社会投资、社会责任为属性。如果抱着投机的心态进入到PPP模式的相关领域，就可能面临失败。国有资本作为社会资本，恰恰具有这样的属性。国有资本一方面是经济资本，有经济属性的一面，需要其保值增值；另一方面国有资本也具有社会资本的属性，要承担很强的社会责任。加班加点完成一些项目，他们的敬业精神都看得出来，国有资本作为社会资本的属性是不是在其中有所体现？这点不能忽视。国有资本如何平衡自身兼具经济资本和社会资本两种属性？这两层属性的关系，对于国有资本可能是一个考验。

　　第五，应如何完善法律关系？这是一个非常艰巨的任务，过去很多的法律不相适应，因为在原有背景下的立法不适应现在社会的重大改革，也不利于推动PPP创新发展的要求。我们在PPP模式更多是走法律程序，如何更好地促进合作？如何运用法律思维？由于法律关系的淡漠，法律关系的不清楚将会引起很多问题。关于所有权、产权、特许权、运营权等都会涉及到法律关系，包括市场主体的进入、退出、投资、融资等方面，但是现在概念上认识不足，主要是法律关系看不清楚，或者把不同的法律关系搅在一块儿，到底是公法、还是私法？这需要运用传统的法学理论和思维，所以我一直在研究法律问题。政府和企业用法律思维去思考PPP模式，将会使得双方更容易进行合作。　　来源： 财政部PPP中心