嘉宾简介：

　　孙洁，中国财政科学研究院 研究员，管理学博士，PPP管理模式提出者。目前兼任中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长；亚洲开发银行、财政部PPP专家；中国社会组织促进会专家委员会委员。2002至今，一直研究PPP管理模式。2013、2014年，两次到英国财政部基础设施局（英国PPP项目管理机构）学习交流PPP经验；2013年到曼彻斯特大学、德国复兴银行等交流PPP经验。2014年，与亚行合作在国内推广PPP，并作为亚行PPP专家组长，组织了洛阳和哈尔滨的PPP培训项目。

　　魏玲（法商久二九LegalSun主编）：

　　2016年3月5日，李克强总理在政府工作报告中提出，深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。2016年3月7日，财政部部长楼继伟在谈到地方融资平台说 “我们关注着PPP的项目，要把它规范化，我们也发现有的地方搞PPP项目是变相的借债。”

　　2014年年末国家发改委出台了[2014]2724号文《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、财政部出台了[2014]2113号文《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP在基础设施领域如火如荼。为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率， 2015年4月25日 ，国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。为加快推进政府和社会资本合作（PPP）项目示范工作，尽早形成一批可复制、可推广的实施范例，助推更多项目落地实施，2015年6月25日财政部下发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知。

　　财政部和国家发改委不断完善与PPP相关的政策法规，推动PPP，但签约率却很低，财政部PPP中心数据显示，截至2016年1月31日，各省级财政部门上报PPP项目总计9283个。纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目数量为6997个，总投资规模81322亿元。2014年8月重庆在全国推出第一批PPP项目，一年多时间，我国的PPP项目已从0增至9283个。财政部PPP中心数据显示，各地上报的9283个PPP项目中，经过审核后，只有6997个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。一些地方通过明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。本人作为PPP项目实践中市场一线的法律工作者，发现市场中预期收益不能覆盖成本的PPP项目不少，社会资本参与PPP项目必须关注项目的风险和回报，以至于很多PPP是听起来很美、测算研究起来不美，PPP理想很丰满、现实很骨感 ，如何拉近PPP的理想与现实？法商久二九LegalSun荣幸地邀请到财政部财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁博士畅谈相关话题。首先请孙秘书长为我们介绍PPP的定义，究竟什么是PPP?

　　孙洁：

　　PPP是Public Private Partnership的缩写，指政府和社会资本的合作，对于PPP的定义，目前从国际角度看，确实没有一个统一认识的概念和定义，这也是我们遇到的难点和挑战。PPP是政府公共部门通过民营部门（现在叫社会资本方）或与民营部门一起来高效地完成公共部门的目标，从而达到实现政府公共部门的职能。PPP是管理方式，不仅是融资。PPP不仅仅是一场婚礼，更是一场婚姻； PPP解决“子欲养而亲不待”的问题； PPP是将“花别人的钱办别人的事”的机制转变为“花自己的钱办自己的事”的机制；PPP是让专业的人办专业的事。PPP的范围和内涵是比较宽泛的，既包括特许经营，也有股权合作，还有政府购买服务等多种形式。

　　魏玲：

　　部分人认为PPP作为解决基础设施和公用事业中资金不足的模式，更多是一种融资，PPP只是单纯从融资角度解决问题么？融资跟管理有什么区别?

　　孙洁：

　　融资是仅仅借别人钱办事，管理是借别人能力办事，遗憾的是，目前很多人只是将目光放在投资成本和投资风险等问题。而如果把PPP看成是管理，那么更多的是改善提供公共产品的服务质量和效率。在这一观点上，世界银行在2013年有一个总结报告当中，已经明确提出看法：90年代以来，人们把私营部门引入到水务领域，认为私营部门发挥最大优势是融资能力，但是实践表明这是一错误的观点。私营部门在水务领域所发挥作用是提高效率和改善了供水的质量。同理，基于管理模式下，我们应该在PPP模式当中如何提高效率和质量做文章，不是简单资金回报是多少，风险是多少。

　　魏玲：

　　实践操作中，我们对PPP模式可划分两大类别，其中一类就是运营过程中由使用者付费模式，当使用者付费不足时，政府会给予适当的补贴；另外一类那就由政府付费。PPP有好坏之分么？什么是好的PPP模式，什么是不好的PPP模式?

　　孙洁：

　　PPP没有好坏之分，有人认为使用者付费是好的模式，不是使用者付费就是不好的，实际上这是一个误区。因为通常认为使用付费项目当中可以得到更多回报，除不知PPP项目有一个收益原则，就是盈利而不暴利。如果使用者不能付费，必然政府付费，基于对于PPP模式区别理解，很多人有疑问，认为不收费不能采用PPP模式。对于不能由使用者付费的项目可以采用如下的PPP模式，首先政府选一个合伙人，设立一个独立项目公司，由项目公司负责融资、建设以及后来的管理，大家都知道传统方式下，在BT模式下就直接给政府了，后续工作由政府管理，我们现在通过PPP建完之后不再移交给政府，后续管理由项目公司做。比如说两边的绿化、道路每年的维护以及路灯项目管理等工作，都由项目公司做，而且政府给每年维护费用。做了这样方式转变以后，项目公司也就是企业，政府会根据项目公司投资及管理绩效支付费用。这种支出由于属于政府采购，在符合PPP合同标准的情况下，几乎没有太大的风险，与使用者付费相比其收益更为稳定。

　　魏玲：

　　在PPP项目里，作为社会资本方，要获得较高的收益，需要怎么做呢?

　　孙洁：

　　通过PPP模式实现了两个转变：一个实现了让专业的人办专业的事;第二个实现了让企业投资花自己的钱办自己的事，不是以往花别人的钱办别人的事。PPP作为一种管理方式，需要更多机制，激励社会资本方发挥最大作用。在PPP项目里，企业会把路建成三年一小修、五年一大修、十年一重修吗?不会。相反的，企业会尽量降低维护成本，也会请专业的绿色管理队伍，提高两边绿化成活率。在这种背景下，社会资本方能获取回报。PPP模式下，企业的回报不是取决于政府给企业多少，而决定于他的项目质量，决定于未来管理的运营能力。这样一来，不仅政府项目质量得到极大保障，政府财政支出压力会大幅度下降。更重要的是大量减少财政供养人员。如北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。

　　魏玲：

　　现代PPP起源于20世纪90年代的英国，经过发展，英国政府建立了关于PPP较完整的法律、政策、实施和监督体系，积累了大量经验和研究成果，但也有失败的案例，如伦敦地铁。伦敦是世界上最早修建地铁的城市，整个地铁系统庞大，许多支线和站台因为年代久远都需要改造，然而有限的政府预算无法满足资金缺口，于是在伦敦地铁项目大胆采用PPP，预期私人部门在运营管理30年中投入70亿英镑，然而PPP项目在开始不到7年的时间就夭折了。孙秘书长，您多次到英国财政部基础设施局（英国PPP项目管理机构）学习交流PPP经验，请您谈谈我国要更好的实施PPP，需要吸取伦敦地铁的哪些教训？

　　孙洁：

　　伦敦地铁PPP失败有多方面的原因，在项目失败后，英国议会以及英国审计署都对项目进行了检讨和深度分析，其中主要有三方面的问题。   第一，政府监管不力。由于伦敦地铁项目巨大，能够参加竞标的联合体极为有限，因此政府和联合体直接的谈判相对复杂和不透明。考虑到该项目对保证伦敦城市经济的稳定性政治意义重大，政府采取了债务担保的方式确保项目的持续性，政府部门（交通部）无法控制项目的金融风险，他们不是项目的直接参与方，却给项目担保，只能使得政府对项目的监控表现得无力，无法监控成本的变化，也无法获知联合体的实际操作情况。

　　第二，私营企业管理混乱，缺乏创新动力。地铁项目本身的非商业性约束了企业的热情。由于项目的主要目的是对地铁基础设施和车站进行修复和维护，与地铁实际收益（车票收费）相剥离，因此很难激起参与方面的创新能力。最大的问题是联合体的企业治理能力。联合体参与企业过多，比如组建成 metronet联合体的5家企业不但没有形成合力，反而因为利益出发点各异，意见经常向左，加之频频更换管理者，缺乏很好的管理机制，对整个项目无法进行有效管理。另外该项目使用的内部供应链（Tied Supply Chain)模式，也使得整个联合体公司无法管控采购，更无法通过激励的方式促使供应商提供最佳的产品和服务，这也是导致Metronet失败的一个主要原因。伦敦地铁的基础设施过于陈旧，在合同签署前对许多实际的操作困难预见不足。

　　第三，公私部门矛盾严重。私营机构以利润最大化为目的，而公共部门以成本最低为目标，因此在费用结算方面很难达成一致，机构内的矛盾就会日益凸显，导致项目效果不理想，长期合作的伙伴关系也会破裂。地铁项目由于其社会服务功能的重要性和重大性，使其无法完全脱离政府的管辖和补助，运营风险很高。PPP不是万能的，开发时要有长远的目光，需要对运营期做好准备。市场化也不意味着政府撒手不管，如果处理不好，会给政府带来更多的问题。

　　魏玲：

　　从2015年5月1日开始施行的新《行政诉讼法》，新的《行政诉讼法》第十二条是关于行政诉讼受案范围的，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；愚认为现有行政诉讼制度的设计无法为因特许经营合同引发的法律争议提供充分的诉讼救济，行政诉讼中原被告双方权利义务的单向性与特许经营合同的双务性可能会引发矛盾。如《行政诉讼法》关于法院在行政诉讼过程中审查的行政行为的合法性，而对于法律事实的关注比较少；行政诉讼中不适用调解制度，在一定程度上也制约了当事人双方在解决纠纷过程中积极性、主动性的发挥。行政裁判形式也难以满足PPP合同纠纷解决的需要。孙秘书长，您怎样看待PPP合同的法律属性和争议解决？

　　孙洁：

　　PPP合同与特许协议本身并不完全等同，PPP合同具有多元性，理论上讲，PPP是指双方伙伴关系，具有平等的经济主体地位。合同约定是在平等基础之上，属于等价交易。理想的解决方式是通过仲裁解决合作中出现的冲突问题。但是，现实中政府的行政地位不会改变，同时，政府代表公众利益，一旦发生冲突，很难界定是公众利益受损还是政府受损。在保护投资人利益的同时，也不能让公众利益受损。我个人倾向于民事合同，但一旦发现公众利益受损，也需要特别的法律救助。目前也急需建立一套完善的PPP法律制度，明确政府的公共责任及相关配套制度，相关法律也需要调整。