根据《政府采购法》，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

与买卖双方达成合意后缔结合同的 "一对一合意"有所不同，政府采购是通过采购人发起邀约邀请后各投标（响应）供应商（以下简称为"投标供应商"）提出邀约，遵循相关采购程序后采购人选出中标供应商，作出承诺，最终签订采购合同。

供应商在投标过程中的违法违规违约行为，会对采购人利益产生重大影响，也即意味着对社会公共利益产生影响。投标保证金制度的设立,意在通过经济手段，预防和惩戒投标供应商在政府采购过程中的违法违规违约行为…… 【详细】

实务中，在非招标采购方式下，包括竞争性谈判、竞争性磋商、询价、竞价，对保证金的管理，缺乏相应的法律依据。

日前，现有法律、法规、规章包括规范性文件均未对投标保证金的没收主体、没收和上缴程序作出明确规定。当发生投标供应商违规违约情况时，作为保证金实际控制者的采购人或者代理机构，本应收缴投标保证金，却可能因为迫于供应商压力、回避矛盾或自身利益而怠于作为、推诿扯皮，甚至违规退给供应商或占为己有。

关于投标保证金在管理账户存储期间产生的利息应如何处理，目前法律上没有明确规定，实践中也存在混乱。银行对代理机构保证金专用账户会定期结算利息，根据"利随本走"的原则把利息放在与本金的同一账户。然而代理机构收取保证金属于受采购人委托的代理行为，故保证金利息归属不能简单地按表面上的账户归属来认定。

实际操作中，常因为投标保证金所涉项目处于质疑投诉处理程序中、或是监管部门对其监督检查已经发现可疑情形（如串通、虚假材料、拒绝签约）有待核实，可能导致改变采购结果和没收保证金，采购人、代理机构有必要对投标保证金在超出期限后继续进行控制，冻结至相关程序处理完毕再视情处置。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十八条第二款、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第二十条、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》也有同样的规定。如未中标（成交）供应商的保证金应当在成交通知书发出后5个工作日内退还，中标（成交）供应商的保证金应当在采购合同签订后5个工作日内退还。实务中，由于采购人、代理机构内部业务、财务和管理层的对接审核时间需要，通常难以在5个工作日内完成退还手续，造成"从严立法普遍违法"。

“在立法层面进行梳理，对相关内容进行细化，修改目前不具备可操作性的规定。如在《政府采购法》等相关法律法规中规定保证金收缴主体为采购人，明确没收上缴的保证金为政府非税收入，厘清财政部门与采购人之间对投标保证金管理的职责分工。整合政府采购招标和非招标方式采购的有关规章和规范性文件，把有关投标保证金管理的共性部分提升到《政府采购法》和《政府采购法实施条例》中去表述，个性部分再区分招标和非招标方式去表述。针对投标保证金在实务中难以在5个工作日退还的实际情况，考虑放宽至10个工作日，以更加切合实际。

基于立法需要相当长的周期，在立法层面作出相关规定之前，可以通过财政部和省级财政部门出台规范性文件等方式对投标保证金相关问题进行明确，及时填补制度空白，统一监管尺度。

在上述法律法规和规范性文件出台前，通过发布招标采购文件范本的方式，明确投标保证金管理的约定。如通过招标采购文件范本约定，根据行业惯例，退还投标保证金时对利息不予退还，尽可能预防和避免潜在的风险。实际上，即使在法律法规和规范性文件出台后，仍需在招标采购文件中对投标保证金管理部分进行细化的约定，作进一步明确，以尽量避免和减少争议。

通过建立有关投标保证金管理系统，加强财政部门对保证金的监管，约束供应商和采购代理机构行为，包括通过投标保证金监管系统确保投标保证金原路返还，预防采购代理机构挪用投标保证金，帮助识别串通、督促代理机构及时返还保证金、加强对特殊情形的管理，如投标后供应商工商登记变更情形下的保证金退回等。