公共资源交易平台应定好位不走偏

　　编者按 去年5月19日，围绕公共资源交易改革这一话题，本报推出公共资源交易平台建设路在何方重大选题，试图厘清政府采购与公共资源交易的概念、性质和区别：公共资源交易平台如何建？集采机构能不能撤销？现将该选题精彩观点予以集纳，以飨读者。

　　看点1  高效服务是平台职能定位

　　整合后建立的公共资源交易平台，其职能定位应该是高效服务。只有立足于服务，不断丰富和完善该平台的服务功能，为在这个平台交易的各方主体和行政监督部门提供低成本、便捷、适用、高效的交易场所、统计分析、开评标等高效服务，才能实现"提高行政效能"的目的。如此，该平台才有存在的价值。

　　看点2  坚守法律底线是基本原则

　　构建公共资源交易平台，如何执行到位、不出偏差？坚守法律底线是最基本的。《政府采购法》明确规定，各级财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责，集中采购机构是非营利事业法人。这意味着，在平台的构建过程中，财政部门对政府采购的监督管理权不能被剥夺或弱化，集中采购机构必须存在且独立法人地位不能被取消。

　　看点3  "公共资源"应具备两个条件

　　"公共资源"应具备两个条件，一是这些资源不为哪一个个人或企业组织所拥有；二是社会成员可以自由地利用这些资源。从目前各界理解来看，"公共资源"包含的内容广泛，涉及城市建设、国有土地、矿产资源、国有企业的税后利润等。自然而然，"公共资源交易"就是公共资源之间的买卖行为，具有对象公共性、范围广泛性和交易种类多样性等特点。

　　多位受访专家表示，公共资源市场化配置要最大限度维护公众利益，坚持社会效益优先，兼顾经济效益，遵循"三公"、利民和诚信原则，不得降低政府公共服务水平，不得损害公共资源的可持续利用。然而，对于政府采购与公共资源的关系，大多数受访人员表示说不清楚。

　　看点4  政府采购不同于公共资源交易

　　政府采购不是交易，而是为政府部门和社会公众提供正常办公、行政服务所需的货物、工程和服务的一种行为。政府采购不同于非货币形态的公共资源交易。采访对象认为，政府采购使用财政资金不是为卖而买，也不是为买而卖，只是为满足公众利益、政府运转需要而进行的一种典型的、稳定的、常规性的购买活动，并不是通常意义上的以交易和盈利为目的的行为。此外，政府采购是一个复杂的、全面的、完整的行为，有其自身的特点和要求，并非简单的买或者卖，政府采购不同于公共资源的出让。

　　从根本上说，政府采购是一种自成一体的购买体系，不同于非货币形态的公共资源交易。何况，政府采购的目的之一是节约财政资金，提高政府采购资金的使用效益，与土地拍卖、矿产资源拍卖追求的目标刚好相反。

　　财政监管权不容转移 集采机构不能撤销

　　看点1  撤销集中采购机构不合法

　　《政府采购法》对集中采购机构有明确的定位，改革创新不能与现行法律相矛盾，应坚持《政府采购法》的原则，依法设置政府集中采购机构和依法实施监管，不宜将集中采购机构纳入公共资源交易平台。《政府采购法》是全国人大常委会制定的法律，在被修改或者废止之前应当严格遵守。

　　看点2  改革不应推行"一刀切"政策

　　各地已经设立的各类公共资源交易机构是否应该整合，要取决于各地区交易规模的大小、交易种类的多少，以及操作机构的性质、专业实力和服务范围，没有必要推行"一刀切"政策，在实践中造成了资源浪费，操作效率、专业能力下降，服务水平下滑，服务范围收窄等弊端。此结果不是推行这项改革的初衷。

　　看点3  保留独立法人地位是底线

　　保留独立法人地位是底线，这是受访的多数人的共识。集中采购机构的地位和作用是由《政府采购法》明确规定的。一些地方以公共资源交易中心或者其他机构取代集中采购机构的做法不可取，师出无名。设立公共资源交易平台是改革公共资源交易的尝试，目前还没有上升到立法层面。

　　看点4  凡属重大改革要于法有据

　　国家主席习近平在去年主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调，"凡属重大改革都要于法有据"。公共资源交易的改革同样也要运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保改革在法治轨道上推进。政府令或市政府发文的法律效力有限，只在本行政区域范围内有效。取消集中采购机构法人地位不合法，除非修改《政府采购法》。

　　看点5  盲目整合政府采购行不通

　　城乡建设、水利等工程的招投标活动适用《招标投标法》，在管理模式、操作程序等方面具有相通性，具备整合统一的法律和现实基础。而政府采购活动的法律依据是《政府采购法》，自2003年起的十多年间，已在全国建立和形成一套完整的制度体系，在监管模式、实施程序和政策功能等方面均具有独立性，与土地、药品等的招投标活动有根本差别，难以实现"四统一"。

　　看点6  撤销集采机构于源头防腐无益

　　从目前许多地方公共资源交易市场的组织架构来看，普遍采用的是"一委一办一中心"的管理模式，业界专家指出，在这样的组织架构中，"决策、监管、操作"三种职能都集中到了一个组织架构体系里，在行使监督职能时，实际上就成了自己监督自己，难以形成有效的监督。

　　看点7  落实政策功能受限制

　　撤销集中采购机构必定会影响政府采购政策功能的发挥。政府采购操作本身应该属于公共财政职能的一部分，需要发挥政策功能。政府采购包括预算编制、需求确定、招标采购、合同履约验收等环节，市场化的社会中介代理行为无法完全代替和实现集中采购机构的职能目标。

　　看点8  撤销集采机构不利于GPA谈判

　　在GPA谈判中，《政府采购法》是重要依据和前提。加入GPA谈判，要求与国际接轨，从维护国家利益的角度考虑，依法建立的政府采购制度体系不宜改变。打破现有的法律制度体系，无疑将增加谈判的难度和风险。所以，不仅不能改变集中采购机构的法人地位，而且还应该利用集中采购机构的专业优势，在今后更加开放的市场中，把政府采购做得更好。

　　看点9  完整体系不宜割裂

　　从逻辑的角度，公共资源交易都是资金的流入和流出，这些都要纳入公共财政管理体系，采访对象建议公共资源交易平台复制政府采购的管理模式。政府采购是公共财政工作的重要一部分，与部门预算、国库集中收付共同组成财政公共支出改革的完整链条，全面融入财政管理体系，放在一个部门统一管理更容易形成合力，更好地发挥职能作用。

　　两种模式构建"交易平台"

　　看点1  借助现有场所设施建交易平台

　　经过十多年的规范运作，各级政府采购中心的硬件设施领先于其他交易平台--建设有专门的开标评标场所，监控设备齐全，操作手段从手工升级到电子化，信息化建设初具规模。借助各级政府采购中心现有的设施和硬件，构建公共资源交易平台事半功倍。特别是目前正在开发的全国统一的电子化政府采购平台，可以实现全国联网、统一管理，相关部门通过一定的技术改造就能升级为公共资源交易平台。

　　看点2  集采机构机制完善管理规范

　　历经十多年发展，各级政府采购中心都建立起分工细致、责任明确、联系紧密、相互制衡的内部管理和运行机制，按照监督与执行工作的内在要求和规律来规范相关人员的权力、责任和义务。以各级政府采购中心为主导构建公共资源交易平台，各级政府采购中心"四段式"操作流程、各环节环环相扣和分工制衡的先进运行机制、标准化的质量管理体系能够得到广泛应用，促进其他公共资源交易活动规范开展。

　　看点3  集采机构拥有高素质人才队伍

　　十多年的政府采购改革实践表明，集中采购的主渠道地位逐步确立并不断巩固，政策功能日益凸显，服务经济社会发展大局的能力逐步增强。能在短时间里取得如此巨大的成就，关键因素之一是有一支高素质的人才队伍。这支政策水平高、专业能力强、职业化程度高的队伍，可以为主导构建公共资源交易平台奠定人才基础，从容解决最关键性的问题。

　　看点4  两个"中心"并行值得尝试

　　公共资源交易平台建设采用何处模式？设置两个"中心"值得尝试，即"政府采购中心"和"公共资源转让中心"。政府采购与公共资源转让，二者的交易方向不同，采购是买，转让是卖，一个遵循低价原则，一个追求高价转让，机构分设有利于专业化水平的提升和发展。再者，二者担负的职能也不完全相同，很难用一部法律同时规范采购和出让两种性质截然不同的行为。

　　看点5  联合监管实现效能最大化

　　坚持"法无授权不可为"的原则，以"物理整合"为原则构建公共资源交易平台，相关各方应努力找准自身定位，联合监督（监管）是不错的选择，即场内监督、职能监督、专项监督相结合，通过有关部门的协同配合，形成工作合力，力求"1+1＞2"。

　　（文字整理/王少玲）