随着社会的发展，人们的觉悟和参与国家治理的愿望得到迅速提高，各类社会组织发展迅猛，而志愿服务组织是众多社会组织中数量最多，发展最快的一种社会组织存在形式，是解决社会问题、促进社会发展、创新社会治理的手段、工具和有效途径，在承接政府购买服务中担当着主要角色，是众多承接主体中的重要力量。由于我国志愿服务组织发展起步比较晚，专业化、规范化、法制化、制度化程度较低，在参与政府购买服务中，尚存在诸多问题，同时政府在对志愿服务组织的管理中，也存在着门槛高、监管松、评估不专业等问题，特别是在采购与承接过程中，买方与卖方都显得力不从心，无所适从，没有达到预期的社会效果。若要实现志愿服务组织在政府职能转变和社会治理创新中的重要作用，必须一方面加强志愿服务组织自身建设，提高承接政府项目的服务能力，同时也要改进政府服务职能，加强过程监管与结果评估，真正让政府的钱取之于民，用之于民。

　　一、志愿服务组织承接政府购买服务对创新社会治理具有重要意义

　　（一）志愿服务组织通过参与政府购买服务可以壮大组织自身力量，获得广阔的发展空间

　　当前，由于政府采取了鼓励和支持的政策，我国的志愿服务组织得到了一定程度的发展，但总体上数量还不多，服务能力还不强，自身管理专业化水平仍较低，一方面是因为政府的政策支持和财政支持幅度还不够，另一方面社会观念的发展还没有达到相应的高度，社会接纳和认可度较低，社会成员大多有参与志愿，服务社会的热情和心理，但却找不到简捷的参与途径和渠道。而政府通过采购社会组织的服务，一方面是对社会组织的鼓励和认可，另一方面也有利于调动社会组织和志愿者的积极性，这对于转变政府职能，实现自下而上的社会管理观念的转变，能够起到积极的作用。志愿服务组织参与政府购买服务，促使政府与志愿服务组织间形成密切合作的互动式的全新社会治理格局，这种创新的社会治理体制，使得民众与政府形成伙伴式合作关系，既保护了公民参与志愿服务的热情，又有利于政府实现服务社会的职能。政府采购与社会组织承接的良性互动，为志愿服务组织扩充服务项目、广纳贤才创造了条件。有利于推动更多的社会力量参与到社会治理创新中来，进而也在参与社会治理创新中为自身的发展赢得更加广阔的发展空间。

　　（二）有利于缓和党群关系，创造和谐的社会环境

　　当前我国正处于社会发展的关键时期，各种社会矛盾凸现，尚存在一定程度的不和谐和不稳定因素。党和政府只有更贴近民众、关注民生、转变服务理念，才能更好地促进社会互动，缩小与各阶层群众的距离。政府把一部分职能让渡给社会组织，通过购买社会组织服务，可以更好的完成政府职能，提高公共服务的水平，从而让群众得到满意，而政府人员也可以作为志愿者的一员参与到社会服务中去，所以说政府采购志愿组织的服务，可以有效的缓解社会冲突和矛盾，促进党群关系的和谐发展，有利于推进社会和谐与稳定。

　　(三)创建服务型政府，实现小政府大社会，需要志愿服务组织的参与

　　党的十八届三中全会提出了切实转变政府职能，建设法制政府与服务型政府的新要求。十九大又提出了完善党委领导、政府负责、社会协同、法制保障的社会治理体制的一系列重视社会组织发展的举措。服务型政府的建设，需要政府将职能转移到以市场为主体，公平竞争的社会环境和有效服务上来，积极推进公共服务市场化和社会化，而这种小政府大社会环境的实现，也需要志愿服务组织的积极参与。志愿服务组织参与承接政府购买服务，是政府转变职能的有效途径，对于加快政府职能转变、加快行政管理体制改革、建设服务型政府、不断满足人民群众日益增长的对美好生活的向往，实现个性化、多样化的社会服务，具有重要的意义。

　　二、志愿服务组织承接政府购买服务存在的问题

　　从现阶段志愿服务组织承接政府购买服务的机制上来看还存在一定的问题，主要包括以下几个方面:

　　第一，政府对购买服务认识不到位，对志愿服务组织缺乏信任。志愿服务组织参与政府购买服务是指政府开放一部分公共领域，如环保、应急救援、扶贫、禁毒、节水、帮困、助残、养老、助学等领域，通过公开招标、定向委托、邀标等形式与志愿服务组织合作，将公共服务外包给志愿服务组织，并建立契约关系。在这种体制下，政府转变为公共服务的外包方、监管者和评估者，而不再是公共服务的直接提供者，这种做法在很大程序上可以增强政府提供公共服务的有效性和针对性，使得公共服务效果更明显。但有些地方政府却过分强调对社会的控制权，认为志愿服务组织承接政府购买服务是与政府部门争权、争利，在这种思想的指导下，产生了政府购买进程中的阻力，进而导致购买服务空间不足。在与志愿服务组织合作的过程中，也有某些地方政府倾向于把志愿服务组织当成内部职能部门的延伸或者不信任志愿服务组织，致使志愿服务组织提供服务时受限于政府和职能部门，不能充分发挥自身的优势和特点，影响提供服务的水平和效果。

　　第二，志愿服务组织自身能力不足，发展不成熟。一是专业化水平较低，缺乏专业的服务能力，在承接专业性要求强的社会服务过程中，经常会面临不具备承接社会服务的资质，进而导致没有机会参与承接服务的竞争；二是协调社会资源的能力较弱，没有广泛的动员和整合社会资源的能力，在承接政府服务的过程中，显得综合实力不够强；三是社会征信、公信力不高，志愿服务组织的社会影响力还不够，社会的接纳程度还不高，缺乏公信力，没有群众基础；四是内部管理不够规范，没有建立起科学的管理体制，很大一部分志愿服务组织中没有建立党的组织，科学规范的管理制度也没有建立起来。

　　第三，在志愿服务组织参与政府购买服务的过程中，缺乏有效的监督与评估体系。由于公共服务属于度量难、定价难的一类特殊产品，服务质量很难有参照标准，所以也没有现成的评估体系可以借用。往往是政府部门在采购环节进行了筛选和竟标，在工程结束时象征性进行相关的验收，但却缺乏了服务过程的监管，致使服务的质量无法保证，同时也存在着发标与监管均由甲方负责，没有引入第三方监管和评估机构，最终影响了公共服务的效率。

　　第四，志愿服务组织参与政府购买服务的相关法律体系不健全。目前，我国志愿服务组织参与政府购买服务的主要依据是《政府采购法》，在各级政府的采购实践中，《政府采购法》需进一步完善，如对于作为采购对象的服务规定过于笼统、模糊，缺少对服务性质、服务内涵、服务范围和服务对象等方面的规定。

　　三、志愿服务组织承接政府购买服务的完善路径

　　（一）民众

　　公民意识的觉醒、公民的观念和行为方式的转变与公民社会的形成是志愿服务组织发展的必要前提，也是提高政府购买服务质量、转变政府职能的必要一环，因此必须营造良好的社会环境，进一步强化促进志愿服务组织参与政府购买服务的上下共识，要在全社会范围内弘扬和培育志愿精神、雷锋精神和志愿文化，让“奉献、友爱、互助、进步”成为人人所追求的时尚，成为一种价值理念，并在这种价值理念的引导下付诸于实际行动，使之常态化，进而使志愿精神和雷锋精神内化为全体社会成员的一种稳定的思想意识和价值标准。同时加强志愿服务经验总结和推广交流，运用各类宣传媒介如报刊、广播、电视、网络等，大力宣传志愿精神、雷锋精神以及志愿服务组织在缓和党群关系、营造良好社会氛围、保障改善民生、创新社会治理中的积极作用；选树典型，复制推广，加强志愿服务组织理论研究和志愿文化建设，提升公众对志愿精神和雷锋精神的认同感以及对志愿服务组织的正向认识，为志愿服务组织承接政府购买服务提供有利的社会环境和舆论导向。

　　（二）志愿服务组织自身建设

　　志愿服务组织是政府购买服务的客体，是公共服务的提供者与供给方，加强志愿服务组织自身建设，是提升志愿服务组织承接政府购买服务能力的的一个最重要的也是最必要的手段之一。

　　一是加强志愿服务组织内党的建设。党的十九大明确提出要加大社会组织党建工作力度。自十八大后，中央就印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，明确了党组织在社会组织中的功能定位，并提出了新的要求：必须加大社会组织党建工作力度，强化党的领导，确保党组织的战斗堡垒和政治核心作用在社会组织中得以充分发挥。党组织要通过关心和维护职工群众的正当权利和利益，教育引导职工群众增强政治认同，切实增强党组织的吸引力和影响力，增强社会组织服务社会和联系服务群众的能力，条件成熟时可在社会组织中发展党员，使社会组织成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

　　二是增强志愿服务组织法人治理结构建设和内部组织架构建设。志愿服务组织要按照章程和相关法规政策建立健全党组织参与组织内重大问题决策制度，建立健全法人治理结构以及运行机制，健全内部监督机制，加强民主建设，实施民主选举、民主决策和民主管理，将组织建设成为权责明确、制衡有效的法人主体，能够独立承担法律责任。同时加强志愿服务组织内部的组织架构建设，达到组织结构合理、内部分工明确、权责划分清晰的目标。

　　三是加强志愿服务组织诚信建设。志愿服务组织的基本信息如名称、负责人、住所、机构设置等情况要及时、准确、完整地向社会公开；建立健全志愿服务组织人、财、物管理制度以及内部信息披露制度，定期公开志愿服务组织的财务收支情况、奖惩情况、捐资使用情况以及服务内容等重要信息，自觉接受社会监督，提升志愿服务组织的社会公信力。探索建立各领域志愿服务组织行业自律联盟以及诚信激励与惩戒机制，同时将志愿服务组织的信用建设纳入社会信用体系，引领和约束志愿服务组织的行为，促进志愿服务组织诚信制度的建立与完善。

　　四是积极推进志愿服务组织政社分开。要将政社分开、权责明确、依法自治作为调节政府与志愿服务组织关系的基本原则。大力扶持志愿服务组织的发展，鼓励志愿服务组织进行自我管理与自我能力的提升，使其在养老、助残、应急救援、禁毒、扶贫、帮困、环保、节水、助学等领域提供更优质的服务，更好地发挥志愿服务组织在维护社会稳定与和谐、创新社会治理方面的作用。凡是志愿服务组织能够自主决定的事，就要交由志愿服务组织自主决定。凡是能够由志愿服务组织自己解决的事，就由志愿服务组织自己解决，政府部门不过多干预。国务院决定取消的行政审批事项，原审批的政府部门不得以任何理由或任何形式继续审批，必须无条件严格执行中央的各项规定，积极推进政社分开，原来挂靠体制内的社会组织要积极推行政社分开，确保志愿服务组织的独立性。

　　五是进一步完善志愿服务组织的监督管理。首先，探索建立行政监管、行业自律和社会监督有机结合的监督管理机制。登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门等政府相关部门要加大行政监管力度，相关行业组织履行行业自律的监管责任，社会公众和新闻媒体要积极履行社会监管的责任，三方互动，形成监管的合力，加大志愿服务组织的日常监督与管理力度。其次，探索建立由政府登记，管理机关、社会资助方、服务对象（即社会公众）和社会组织自身组成的多方评估有机结合的社会组织综合评价体系，建立科学的三方评估机制，对志愿服务组织的资质情况、征信情况、服务质量与效果等进行审查评估。最后，要依法依规对志愿服务组织的行为进行监管，对于违反国家法律法规的，要依法追究志愿服务组织相关法人的法律责任。

　　（三）政府

　　政府是购买公共服务的主体，政府对于购买公共服务的相关法规政策及其推进速度的顶层设计至关重要。

　　第一，树立服务型政府理念，进一步推进政府职能转变。首先必须要明确划分政府、市场及志愿服务组织之间的关系。政府是培育、发展和监督市场主体的社会力量，为市场和社会运行提供制度基础。市场的最终作用是通过对现有资源进行有效调节来组织和完成社会所需的生产和服务，并通过市场竞争的方式达到资源的有效配置。社会组织与政府都具有从事公共事务管理的相同任务，但二者又有区别，主要区别就在于它们把政府自上而下的管理状态，转变为公民自下而上的自愿服务社会的行为，服务社会的身份和角度不同。社会组织存在的主要功能就在于很好的弥补了政府与市场的失灵，对政府与市场的服务不足提供了有益的补充。其次，政府要明确自己的角色职责。准确设定自己的角色定位，推进政府购买公共服务工作良性有序发展。总之，政府在向志愿服务组织购买服务时具有双重身份，既是社会服务的提供者和发放者，又是社会服务质量的监督者和评估者。

　　第二，不断完善政府购买社会组织服务的法律建设。加快推进政府购买志愿服务组织服务的立法工作进程，不断完善政府购买服务的相关法律法规，增强政府购买志愿服务组织服务制度的权威性。当前，我国志愿服务组织参与政府购买服务的主要依据是《政府采购法》，但《政府采购法》对于公共服务的性质、内涵、范围和对象等方面的规定不规范，在实践中缺乏指导性。建议政府要进一步完善购买服务的相关法律，以适应当前政府购买志愿服务组织服务实践的需要。同时，要专门制定购买公共服务相关执行细则，出台各级政府购买社会组织服务的采购目录，同时对政府购买社会服务的内涵、性质、范围、目标、方式、内容、程序和对象进行明确规定，并且对政府购买志愿服务组织服务进行专门规定。明确政府的购买主体身份，政府主要负责提供充足的购买资金并对志愿服务组织提供的服务项目进行严格的监督管理；明确志愿服务组织的购买对象身份，志愿服务组织主要负责承接各类服务项目，并提供相应的高质量、高水平的服务，二者在法律面前地位和权责是对等的，是一种平等合作的契约关系。在政府购买公共服务的方式上可以以竞争性购买的方式为主，如公开招标、邀请招标等，并结合社会服务的类型、范围以及当地的实际情况，可在实际购买服务中采取将赎买流程外包、公司合作等购买方式灵活地运用到实践当中。

　　第三，进一步完善政府购买服务的预算制度，确保资金投入充足与使用效率完备。

　　为了确保政府购买公共服务具有稳定充足的资金，确保购买服务过程的公开、透明、规范、有效，避免政府滥用相关资金，政府应当把用于购买公共服务的经费列入年度财政预算，规范政府购买公共服务的预算制度，政府预算部门要根据购买服务性质、规模以及购买目录编制购买服务的预算，确定与之相匹配的配置标准，并交由财政部门审查，财政部门要严格进行审查批复。同时，要追踪与监测购买服务的过程，追踪与监测预算资金是否按计划规范、安全的使用，确保服务在数量上充足、在质量上过关，效果上让群众满意。

　　第四，建立合理的监督和评估机制，提升政府购买公共服务的质量。一是要明确评估主体，政府应根据提供公共服务的领域将相应的职能部门如民政、教育、卫生、审计监察等部门纳入评估主体范围，同时将作为消费者的社会公众和第三方评估机构纳入评估主体，各评估主体各司其职，形成全方位的监督与评估体系。教育、民政、卫生等相关职能部门必须严格审查评估社会组织所提供社会服务的质量与效率，审计监察等部门应对社会组织的资质与供给服务的能力进行审计监督，社会公众是公共服务的最终消费者，要把公众是否满意作为评价政府购买服务水平和效率的重要量尺。政府不仅要在设置购买社会服务的具体内容与规模时征求社会公众的意见，而且要在评估已由志愿服务组织提供服务的质量与效果时征求社会公众的意见，把社会公众的意见作为评估的主要权重指标，甚至公众的意见可以一票否决志愿服务组织承接政府购买服务的承接主体资格。政府还可以通过实行电子政务，让信息实现全面共享，完全呈现在大众与媒体的监督中；通过加大媒体宣传力度，使媒体行使有效的监督权；通过公众满意度测评使社会公众有效的参与到监督的全过程，使政府购买服务完全呈现在阳光下，更加公开、透明、公平与公正。二是完善评估流程，将事前、事中和事后评估有机结合起来。其中，事前评估的目的是科学选择承接主体，评估的内容主要是购买资金的合理性、承接主体的组织性质和资质、购买内容的具体属性等；事中评估的目的是及时发现和解决服务生产中的问题，评估的内容是分析承接主体生产服务的数量和质量、服务接受者社会公众的满意度等；事后评估的目的是合理确定激励方案，评估内容主要侧重考核承接主体服务的整体绩效，即志愿服务组织提供服务的整体绩效，若整体绩效好，政府可在后续的购买服务中继续与之合作。

　　四、结束语

　　志愿服务组织承接政府购买服务既是一项崭新的时代课题，具有直面当下的现实意义，又传承着中华传统文化根脉和精神基因，具有深厚的历史文化基础。本文围绕志愿服务组织承接政府购买服务的现状，问题进行分析，为志愿服务组织更好地承接政府购买服务提供了一些参考意见，希望能为今后志愿服务组织承接政府购买服务实践和创新社会治理提供一定的借鉴。

　　作者简介：孙昌增，沈阳工程学院副研究员，
　　冯晓坤，沈阳工程学院，讲师