袁诚 北京大学经济学院副教授、博士生导师

　　在PPP项目的可行性分析中，对当地政府财政承受能力评估是一项重要内容。但在实践操作中，世界各国都不同程度地存在同样的问题，即对PPP项目政府支出责任缺乏明确的确认准则，对PPP项目资产与负债的会计处理条款规定模糊，这使得政府在PPP项目中的支出责任和支出结果，无论在评估报告还是在政府资产负债表中都得不到真实体现，甚至被人为隐藏或扭曲，财政承受能力评估程序成为一个摆设和过场。特别是，当这些支出责任被有意缩小、隐藏、转移时，PPP就成为隐藏地方政府支出和债务的一个工具，这导致有相当数量的PPP项目在实际中，并没有真正提高政府采购存量或改善公共服务和公共设施，而被地方政府用于突破债务管理的约束。毫无疑问，具有这些动机的PPP项目成为地方财政风险的一个重要隐患。

　　2015年我国财政部以硬性指标方式规定了地方PPP项目支出比重 “占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，对PPP项目各项财政支出责任的识别和测算方法作了详细说明。但是在公开的PPP项目财政承受能力报告中，仍然可以看到很多规避这一“天花板”管制，隐藏政府支出的手段。有的项目通过一般公共预算以外的渠道落实政府的支出责任，部分或完全以政府性基金和专项拨款的形式支出。有的项目进行自我拆分后，以传统政府采购方式完成一部分项目支出，而将其余的部分以PPP模式运作，从而减少一般预算的PPP项目支出责任。有的地方政府以向下一级预算分配支出责任的方式，降低项目支出占本级一般公共预算的比重。还有的地方政府名义上将本级项目的支出责任划入上一级一般公共预算，从而在同样的“天花板”能够下进行更大数额的项目支出。

　　在政府预算中，PPP资产是否应当记为公共资产，是相关的负债是否应当记为公共债务的一个重要依据。在各个国家，PPP资产毫无争议地被政府直接或间接管控，很多国家还在法律上认定PPP资产的公共所有属性。因此，在PPP合同下所发生的政府投资，不论以什么方式和标的物所实现的支出，都应当确认为相应的政府会计负债，由此所产生的政府债务应当列入到对政府总负债的管理和控制中。坚持这样的原则，必然会在政府债务压力巨大的地区，影响和限制PPP项目的上马，因为这些地区的PPP项目即使通过了物有所值的评估，也无法通过财政承受能力的评估。而放松这样的原则，则意味着鼓励地方政府使用PPP作为超越债务约束和财政缺口的工具，其结果就是投资上马的PPP项目形成不了真正有效的投资，不能提供满足社会需要的公共产品，无法实现比传统政府采购方式更有效的“物有所值”。

　　因此，厘清PPP项目中的政府支出责任，应着重把握好以下三个原则。首先，要做好PPP项目债务的分类预算管理。对于使用者付费项目，可以完全采用市场化方式，将债务转化为企业债务，政府仅承担监管责任。对于政府付费项目或可行性缺口补贴项目，应依据政府还款来源分类将债务纳入政府一般公共预算或政府基金性预算，对其承担的政府财政支出责任要严格控制在财政承受能力上限之内。

　　其次，要认识到债务、效率、风险的匹配性，合理制定收益分享、风险分担机制。PPP项目不应仅聚焦于平滑债务、缓解风险、降低财政支出责任，这样容易造成财政风险隐匿，政府可能因违规兜底或担保承担更大风险和债务。PPP项目应以提高项目效率为核心，效率提升将促进社会发展、增加财政收入，形成良性发展，进而降低政府负债。同时，政府与社会资本风险分担机制的设计要按照“让最有能力控制风险的一方承担该风险”的原则，政府应更多承担政策、法律等方面的风险，社会资本方应更多承担经营、管理等方面的风险。

　　最后，重视PPP项目的不确定性，留存合理的政府与社会资本博弈空间。PPP项目由于投资大、周期长，在建造、运营等生命周期内的每个阶段均存在较大风险，对社会资本缺乏足够的吸引力。此时，一方面应避免政府对社会资本方的投资本金或投资收益做兜底承诺，而将风险完全转移给政府，另一方面也应避免让社会资本方完全承担所有风险，严重打压社会资本方的积极性。合理的做法是，针对政府对社会资本方的日常支出责任应严格以社会资本方的绩效和产出为计价标准；针对其他不可抗力的影响，则应留存足够的政府与社会资本谈判协商空间，审慎对待各类或有风险、价格调整等事宜，合理划分新的政府支出责任。

　　来源： 财政部PPP中心