刘尚希　中国财政科学研究院院长

　　由中国财政科学研究院与世界银行发展预测局共同举办的“全球经济展望与经济风险形势分析”研讨会，日前在北京举行。本期为思客推出的系列策划第四篇。中国财政科学研究院院长刘尚希提出，要从整体的层面来认识风险并进一步增强驾驭风险的能力。他特别提到“公共风险”和“私人风险”两个概念，认为要区分好这两种风险，分清各自的责任，使大家共同来应对风险。

　　“控制风险一靠政策，二靠改革。”刘尚希认为，政府这只手和市场这只手必须形成合力，才能有效防范化解重大风险，为经济高质量发展创造条件、夯实基础。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希在研讨会上发表演讲

　　对于全球经济发展的格局以及未来的走势，我认为有两个关键词，一个是风险，另一个是潜在增长率。风险和潜在增长率是什么关系？我认为不是一种单向的线性关系，不是潜在增长率下降了风险就会扩大，其实风险扩大了也会导致潜在增长率下降，它是互为因果的。这个问题非常复杂，全球经济的增长到底是因为风险引发了潜在增长率的下降，还是潜在增长率的下降进一步扩大了风险？我想两者可能相互都在强化。

　　从全球的整体经济状况来看，有复苏的苗头，但是风险的因素可能还在扩大，所以这种好的苗头能持续多久是一个问号。

　　风险是无界的，需要用整体观看待经济风险问题

　　对于风险，要从整体的层面来认识风险并进一步增强驾驭风险的能力。怎么样去认识风险呢？需要从方法论上解决问题。各个领域的风险有很多，比如经济风险、金融风险、社会风险、生态环境风险等等，这些风险被看成是一个孤立的风险事件。从空间来看，还有不同地域的风险，我们可能长期希望从不同的领域去防范化解风险，但是这么做很难真正做到。我们应当超出不同领域、不同地域的认识，从整体层面上来把握。

　　为什么要从整体上把握？因为风险本质上是无界的，经济风险、金融风险、社会风险、生态环境风险等各类风险，相互之间是可以穿越、转化的，必须基于整体观来认识和评估风险。

　　在这里我提出两个概念，“公共风险”和“私人风险”。公共风险应当由政府去承担，在制定政策的时候需要政府去应对。私人风险应当由企业和个人自己去承担。厘清这些问题对于防范化解风险，防止风险穿越或者转化都是有必要的，所以应该正确区分公共风险和私人风险，这样才能分清各自的责任，更好地共同应对风险。

　　在防范化解风险的过程中大家都有各自的期待，特别是企业和投资者，一旦出现了风险损失，他们期待着政府会有什么样的政策，而政府这个时候采取什么样的态度，是把各种风险揽过来背在自己肩上？还是市场、投资者和参与者都应该承担相应的责任？很显然，这种责任的划分首先要有一个明确的预期，如果没有这种预期就会产生逆向选择，形成道德风险。比如僵尸企业，其实它自身已经意识到风险，但是它觉得这个风险可以转嫁给政府。如果僵尸企业没有这种风险的期待，僵尸企业就不会存在，市场优胜劣汰的机制可能早就把僵尸企业淘汰出局了。

　　关于潜在增长率的问题，实际上这与大家对风险的态度、对风险的转移、面对风险采取什么样的行动都是密切相关的。潜在增长率下降实际上是市场的行为、政府的行为、不同层面的行为综合而成的一种结果。2017年中央经济工作会议将防范化解重大金融风险列为“三大攻坚战”之首，所以重新认识和评估风险显得尤为重要。“公共风险”这个概念不是我的发明，但是我觉得这个概念的重要性已经日益凸显，因为现在更要知道哪些是公共风险，公共风险是怎么产生的，这意味着政府的责任有多大，意味着政府在财政上有多大的空间可以去为这些公共风险买单。

　　财政空间是什么？财政空间意味着你未来承担风险的能力，如果这种显性的看得见的风险很大，甚至还有很多没有看到的风险，那意味着财政空间已经被挤压了。从这点来看，防范化解公共风险在政策制定中非常重要，尤其在财政政策制定中应当排在首位。公共风险出来了，毫无疑问需要政府防范化解，这个过程中有可能转换为财政风险，比如当经济风险或者金融风险扩大甚至变成经济危机，财政去救援，这样财政风险加大，最后甚至可能演变成另一场危机即财政危机，这样的事例在世界上并不少见。所以对公共风险的判断，我认为是在现有对风险认识不断强化的基础上迫切需要进一步解决的一个问题，而要真正搞清楚公共风险就需要一种整体观。所以，我觉得方法论也非常重要，我们不能整天谈论风险，但不知道风险在哪里，风险是什么样。私人风险和公共风险如果眉毛胡子一把抓，那么很可能种了别人的地，荒了自己的田，风险反而扩大了。

　　基于一种整体观，中国当前的经济风险、金融风险和财政风险都是紧密相连的，没有什么泾渭分明的界限。公共风险和私人风险的界限也是模糊的，本质上讲公共风险是由私人风险转化而来的，一旦变成公共风险就得应对。在一定时空条件下我们可以分析公共风险变化的趋势，它是在收敛、缩小，还是在扩散、扩大，再据此采取相应的对策，从而制定相应的宏观政策、财政政策。

　　控制风险要靠政策和改革同时发力

　　2017年我国经济实现6.9%的增长速度,这说明中国经济确实有韧性。如果仅仅从经济增速这个角度来看，是不是可以断定中国当前的经济风险下降了呢？我觉得这是两码事，就整体而言，判断经济风险是下降还是上升，不能仅仅从经济增长速度这一个指标来判断，还应该考虑中国各方面的因素。经济风险与金融风险、财政风险关联在一起，甚至与社会风险、环境风险也有关联，而这些方面的风险并不会立马体现到经济风险上来，甚至不会马上妨碍经济增长速度，但是这些都是不确定性因素。

　　怎么样去控制这些风险？一靠政策，二靠改革。政策只能去应对眼前的风险，而真正要从根本上把潜在的那些风险进行有效控制还依赖于一个良好的体制机制，这需要改革。

　　物质资本与金融相连，人力资本与公共服务和财政相关联。比如教育这样的公共服务就会涉及到人力资本的积累是否公平，不同区域之间的差异，而这些问题又和财政紧密关联在一起。所以，人力资本的问题从经济角度去解读是一个经济概念，从财政角度来解读，它就是一个公共服务的问题。

　　提供良好的公共服务有助于提供高质量的人力资本，而且有助于平等。这就涉及到财政支出，财政要提供更多的高质量公共服务，那就得有收入，收入从何而来？这又与经济相关。所以财政问题、经济问题、金融问题从整体来看是一个大循环，它们之间的关系不是线性的，而是相互影响。

　　在这样的情况下，就迫切需要跳出经济领域而从整体上来判断当前中国的经济风险。中国整体的发展已从高速增长时期进入到高质量增长的阶段，从依靠“物”来实现增长转到依靠“人”来实现增长。如果主要靠物质资本，靠资源消耗来维持经济增速那么可能结果很好看，但是风险会越来越大，因此要在教育、文化、科技、创新这些与人直接相关的领域多下功夫。

　　经济风险也与地方的债务风险、财政风险紧密关联，那么怎么去判断债务风险、财政风险呢？债务的风险不是来自于债务本身，而更多地来自债务怎么使用。债务和经济是不是形成一种关联，债务的使用是不是增强了一个地方经济增长的潜力，如果它有这种作用，那这样的债务是良性的，风险是在逐渐缩小的。如果仅仅基于债务本身规模占GDP的比重，占财政收支的比重这么去判断，是无法控制债务风险的。所以从这点来看，不能仅仅基于债务的规模、债务的占比这样一些指标去控制风险。在现实中，债务的筹措是融资，债务的使用是投资，在体制上是两张皮。筹资、融资是一个主体，而投资的、使用的又是另一个主体，这其实带来了很多问题。怎么把两张皮变成一张皮，这是债务与经济实现良性循环的关键，也是控制债务风险的关键。

　　还有财政风险，债务风险和财政风险是不是一码事呢？两者有关系，但不是一码事。债务风险只是基于政府微观的一个财务的概念，但是财政风险不仅仅是微观概念，更主要与政府的公共责任有关，而政府的公共责任有两个方面，一个是政府法定的公共责任，另一方面是政府道义的公共责任。法定的公共责任是由相关法律赋予政府的，这些是无条件的。而道义的公共责任是由社会推定给政府的，法律上并没有规定。百姓认为这样的风险应当让政府来承担，当很多人都有这种想法的时候，那这样的风险就变成了政府要去承担的风险。所以公共责任既有法定的责任，也有道义的责任，政府的这种道义责任和公共责任有时是很难截然分开的，但是政府怎么样承担这些道义的责任，在这种情况下就涉及到政府大量不确定性的风险源。比如一个金融机构出了严重的问题，而这个金融机构不管是公共的还是私人的，一旦倒下可能会产生多米诺骨牌效应，在这个情况下政府恐怕要去救，因为这个时候就意味着产生了公共风险，政府要承担这个公共责任，以避免这种系统性的危机。

　　所以，财政风险更多与政府的公共责任联系在一起。当前社会的主要矛盾发生了变化，那就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府怎么样有效地承担履行好这种公共责任，区分法定的责任和道义的责任，我觉得这需要深入地研究，尤其是人民群众对美好生活的向往，怎么转化成政府的一种法定责任，这需要在决策过程和政策研究中深入探讨。

　　政府这只手和市场这只手，政府的努力和全体老百姓的努力必须要形成合力，光是政府冲在前面那是无法真正防范化解风险的，这表现在各个领域、各个方面。所以我们现在对风险问题需要一种新的认识，需要从整体的角度去把握。只有这样，我们才可能真正去完成好中央经济工作会议提出的防范化解重大风险的攻坚任务。（编辑：孙惠）

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