正确认识 规范发展
以PPP推动企业产业结构调整和转型升级
中国建筑集团有限公司投资部总经理  田 威

　　自党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”以来，在党中央、国务院的领导部署下，在财政部等有关部委和各级地方政府的大力推动下，我国PPP事业获得了长足发展，在提高公共服务供给质量和效率的同时，也极大地拓展了社会资本的发展空间。据财政部PPP中心于近期发布的全国PPP综合信息平台项目库第9期季报显示，截至2017年12月末，平台共收录管理库和储备清单PPP项目共14,424个，总投资额18.2万亿元；其中纳入管理库项目共计7,137个，总投资额10.8万亿元；处于执行和移交阶段的项目（已落地项目）2,729个，总投资额4.6万亿元，落地率38.2%，已开工项目则占落地项目数的42.5%。2017年的最新数据再次证实，在纠正不规范行为的同时，我国PPP项目数量和投资额保持稳步增长，落地项目尤其是开工项目增加幅度较大，PPP改革推行四年以来，在深度和广度方面都得到了巨大的发展。

　　一、PPP促进社会资本发展

　　四年来，社会资本紧跟国家政策导向，积极把握机遇，积极投身PPP实践，有力地推动了自身业务结构调整和转型升级，成为我国PPP事业的坚定践行者、有力推动者、极大受益者。具体来看，PPP对社会资本的促进作用主要体现以下三个方面。

　　（一）助力社会资本产业链整合

　　建国以来，我国大部分行业的产业链一直存在分段切割、各包一段、资源固化等问题。比如建筑行业，虽然国家大力推行工程总承包模式，也取得一定成效，但如果对标国际意义上真正的工程总承包，我国还缺乏落地载体，进展缓慢，往往工程总承包在实际履约中弱化成为施工总承包甚至是建筑主体结构的主承包。PPP则强调全生命周期和一揽子解决方案，抓住这一难得载体，实现产业上下游一体化整合、拓展，将极大的推动建筑业经营模式变革。为此，建筑企业在参与PPP的过程中，由原先内部产业要素割裂、更多负责建筑承包，发展为逐步集成内部资源，参与到前期规划、设计与融资、后期运营管理当中，不断向产业上下游两端拓展，全向延伸了价值链条，拥有能够与国际一流承包商在真正工程总承包领域同台竞争的能力。在国内，建筑企业可以通过PPP搭建政企合作、产融协同平台，帮助地方政府一站式完成城市更新、城乡统筹和产业导入，尤其以管理运营为核心，实现城市综合开发，改善城市品质。

　　（二）助力社会资本新业务拓展

　　PPP应用领域广泛，已推出的项目几乎涵盖了我国城镇化建设的方方面面。通过PPP实践，社会资本可进一步将自身发展深度融入国家新型城镇化进程，进一步将自身业务拓展至与国计民生紧密相关的更多领域，开辟了新的更加广阔的发展空间。比如，在轨道交通、地下综合管廊等公共服务和重大基础设施建设领域，社会资本可以通过PPP快速布局，实现几乎从零起步到占据相当大的市场份额，有力促进促进企业差异化发展。可以说，PPP业务是社会资本紧跟国家与社会的投资步伐、持续完善自身业务结构和整体竞争力的重要途径。

　　（三）助力社会资本凝聚资源创新商业模式

　　在PPP实践中，社会资本可充分发挥各自优势，积极合作、资源共享、风险分担、协同共赢，在重大项目上共同开拓市场，实现联合投资建设和运营管理，比如中建集团与深圳地铁集团合作投资郑州轨道交通3号线项目，与石家庄裕峰公司合作投资石家庄高速公路项目，与中交集团合作投资河北太行山高速公路项目；此外，部分社会资本还成立自己的财务公司、基金管理公司、保险公司、保理公司，具备了对PPP项目融投资、运营等不同阶段的金融服务能力，以融促产，实现产融结合发展，成效显著。

　　二、正确认识PPP

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体开启了全面系统、深层次、根本性改革，取得了全方位、开创性的历史成就。党的十九大深刻阐述了新时代中国共产党的历史使命，确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的历史地位。PPP改革是贯彻全面深化改革的一项具体举措，是一项公共服务供给市场化、社会化综合性改革，是供给侧结构性改革的一部分。PPP改革的目的是落实全面依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用；与此同时，更好地发挥政府作用，推进国家治理体系和治理能力现代化。四年来，在党中央、国务院的高度重视下，在财政部等国家部委和各级地方政府的大力推动下，我国PPP事业活力不断迸发，成果日益丰硕，愈加突出的成为当前国家数个重要改革领域的交集与诸多核心改革工作的载体，愈加显著的创造社会资本进一步服务国家需求、参与社会治理的巨大契机。在我国PPP业务不断规范的大背景下，政府与社会资本合作的市场环境逐步优化，项目落地不断加快，既推动了社会资本的发展，也有力支持了地方经济发展，为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用。

　　但是，在PPP发展中，个别地方对新发展理念贯彻不到位，特别是把PPP简单理解为政府投融资的一种手段，导致了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，在某种程度上积累了若干隐性风险。对此，为进一步规范PPP项目，防止地方政府将PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，财政部于2017年11月10日出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称“92号文”）。“92号文”强调对短期错误认识和违规行为的修正，着眼于PPP的长期、健康、可持续发展。2017年11月21日，国务院法制办就《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见，以行政法规的形式科学规范PPP项目全生命周期运作，提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本的合法权益，促进经济社会的持续健康发展。

　　按照党中央、国务院的统一部署，PPP始终是现代化经济体系建设中一项长期性、系统性的改革。社会资本要始终高度关注、积极投身PPP事业，将其作为贯彻新发展理念、落实供给侧结构性改革、产业结构调整和转型升级的重要方式。

　　三、对规范发展PPP的建议

　　（一）对国家有关部委的建议

　　1.加快PPP立法建设

　　作为党中央、国务院部署的一项牵动全局的重大改革举措，PPP业务基础性的框架制度已经建立，但是法律渊源层面的系统性建设仍需进一步加强。加快推进PPP立法进程，最大程度实现规范性文件之间的联动协调关系，形成一个以政府与社会资本合作基本法律为核心,以行政法规、部门规章和地方性法规及相关规范性文件为辅助的完善法律体系。在具体立法环节，在确保PPP整体立法方向性的前提下，法律法规条款的内容应详细具体,具有实际操作性，最大程度保障社会资本的合法权益，使之对市场前景形成稳定预期，充分激发社会资本的积极性和参与度，实现政府与社会资本合作的可持续性良性发展。

　　2.完善PPP项目管理库体系建设

　　在党中央、国务院大力推动PPP业务的大背景下，一方面，PPP业务市场全面发展；另一方面，PPP项目入库体系机制有待进一步完善，建议财政部出台专项文件予以规范，加强项目库管理与建设，最大程度保障PPP项目的有效监管和有序实施。

　　3.加大对PPP项目的融资支持

　　在当前金融环境愈加规范的大环境下，金融机构大多采用集团授信贷款模式，股东承担有限追索责任的PPP项目融资模式难以全面落地，建设期项目融资将对社会资本方的带息负债余额和资产负债率指标产生重大影响。为进一步推动我国PPP业务的又好又快发展，建议财政部、央行、银监会等有关部委联合出台针对PPP专项融资的相关政策性文件，合理分配地方政府、社会资本、金融机构、项目公司等PPP业务相关各方的权利义务，强化项目公司的法人独立性和财务可持续性，真正实现以项目未来收益和资产作为偿还贷款资金来源和安全保障的项目融资。

　　4.构建地方政府和社会资本的PPP信用体系

　　2017年11月，党中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，明确提出“完善政府守信践诺机制”，要求大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在政府和社会资本合作(PPP)等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。根据中央关于PPP信用体系建设的上述要求，建议依托全国PPP综合信息平台项目库，记录并公开PPP项目政府和社会资本在PPP项目全生命周期的信用情况，建立有公信力的地方政府和社会资本PPP信用评价体系，同时把地方政府在PPP项目中的履约和守诺情况纳入政府绩效评价体系，增强地方政府和社会资本的履约守信意识。

　　（二）对地方政府规范发展PPP的建议

　　1.严格项目政府采购

　　按照中央关于优化PPP业务的整体部署，PPP项目实施方案、政府采购文件等编制过程中应充分考虑社会各界的诉求，广泛征求社会资本的合理化建议，切实按照“风险由最有控制力的一方承担”的原则进行风险分配，合理设计项目运作模式，明晰政府与社会资本的权利和义务。在发布的项目政府采购文件中，按照信息对称的原则，将项目立项、用地、环评、工可、核准、物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案等合法合规性文件作为附件，信息公开，保障社会资本报价的合理性，以公开促规范，确保政府采购公平公正。

　　2.优化竞争机制

　　在我国推进PPP业务发展的初期，若干PPP项目在政府采购阶段设置的报价上限明显低于市场平均收益水平，在以建安费和服务费下浮率作为评标主要指标的影响下，极易引发低价恶性竞争，建议按照市场规律保障社会资本的收益水平，设定项目经济标下限，弱化经济标权重，强化技术标权重，高度重视社会资本的履约能力，重点考察社会资本的项目规划设计能力、投融资能力以及同类项目的技术能力、建设能力、运营能力等，从政府采购及社会资本投标的源头规避低价竞争，最大程度保障PPP项目的实施效果。

　　3.建立科学的项目收费和绩效评价机制

　　为最大程度激发社会资本活力，充分发挥PPP模式对社会资本的市场吸引力，建议推广动态调整的项目收费定价机制，定期对项目收费价格进行调整。参考国内外PPP项目运作的成功经验，以3-5年为周期进行调整较为符合市场规律，事先设置盈利的上下限，并充分考虑服务需求量、通货膨胀率、当地平均收入、融资成本等因素，搭建严格的外部绩效评价机制，形成包括政府相关部门（财政、审计等）、中介机构、行业专家、社会公众在内的多层次绩效评价体系，有效实现社会资本合理盈利与经济社会发展整体效益的动态平衡。

　　（三）对社会资本的建议

　　1.坚持战略引领，完善管控体系

　　社会资本要立足所属行业和领域，紧密围绕自身发展战略和规划，充分考虑自身财务资源和业务能力，发挥自身品牌、规模、资金、人才、研发、技术、运营、管理等优势，在既有主业产业链上下游寻求相关多元化发展，确保自身PPP业务发展的科学规划；建立健全PPP业务管控机制，完善项目全生命周期闭环式管理制度体系，做到事前科学评估和决策、事中强化管理和监控、事后严格评价和责任追究，从顶层设计上规范PPP业务发展，控制风险。

　　2.严格投资标准，提高项目质量

　　社会资本要深刻认识PPP项目占用资金规模大、回报周期长等潜在风险，首先，要从源头上控制项目质量，制定PPP项目的投资标准，将“92号文”等相关规范性文件的要求融入到内部评审标准之中，确保项目合法合规；其次，要务必坚持“事前算赢”原则，在项目决策前充分开展可行性研究，项目投资回报率不应低于行业基准收益率；再次，要严把项目评审关，杜绝盲目决策，坚决放弃不达标的项目；最后，针对决策后批复实施的项目，要规范有序参与市场竞争，维护良好的市场秩序和局面，促进PPP持续健康发展。

　　3.合理控制规模，保证财务弹性

　　社会资本要高度关注PPP业务对自身财务结构平衡的影响，综合分析自身长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等实际承载能力，量力而行，合理控制PPP业务规模。社会资本每年应科学编制PPP业务年度投资预算，以此作为自身综合预算的重要组成部分加以统筹考虑。PPP业务投资预算应包括当年计划投资支出、当年计划投资资金来源、当年计划投资回款等核心指标，当年计划投资支出应与投资回款保持动态协调。社会资本应保持充分理性，在预算范围内开展PPP业务，保证企业整体层面资金平衡，保持足够的财务弹性，确保企业健康运营。

　　4.加强合作共赢，实现风险共担

　　PPP不再局限于项目建设环节，而是贯穿项目全生命周期各个阶段。社会资本要改变以往“单打独斗”的做法，相互之间要加强合作，充分发挥各自在设计、融资、建设、设备生产、运营等方面的比较优势，合理划分权利和义务，承担各自擅长控制的风险，实现“1+1>2”的互利共赢效果。社会资本要通过合资合作、引入专业化管理机构等措施，不断提高PPP项目专业化运营管理能力，确保项目安全高效运营。

　　PPP是一项集聚众智、持续用力的长期事业，社会资本要继续按照党中央、国务院的总体部署和财政部进一步规范PPP发展的要求，积极履行央企职责，坚定投身PPP，规范发展PPP，将自身的发展紧密融入到国家的发展之中，尤其是在服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、雄安新区千年大计等国家重大战略中，发挥更重要的作用，作出更大贡献。

　　来源：财政部PPP中心