94号令第11条规定，“提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。”

 

　　对该条款进行逐字分析，可解读出以下三层含义。

 

　　一、什么样的采购文件可以质疑

 

　　《政府采购法》第42条第2款规定，“采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料”。可见其包括的范围很广，基本涵盖了政府采购活动从开始到结束的全部文件和资料。《政府采购法实施条例》第53条关于供应商应知其权益受到损害之日的认定，其中第1项规定，供应商“对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或采购文件公告期限届满之日”。根据法律推理，此处所称可以质疑的采购文件，并非采购过程中的任意文件或资料，应具备2个特征：一是供应商可以收到；二是采购人需要公告。综合上述法律法规，通过排除法可以得出，可以质疑的采购文件应指招标文件、谈判文件、磋商文件或询价通知书等。

 

　　二、如何确定供应商获取采购文件之日

 

　　目前，采购文件的获取一般有两种方式。

 

　　①现场领取

 

　　按照《政府采购信息公告管理办法》（财库〔2000〕7号）第10条规定，公开招标公告应包括“获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价”等内容，其中显然包括了面对面提供招标文件的方式，以此类推，对于采用邀请招标、竞争性谈判或竞争性磋商等其他采购方式的项目，同样可直接邀请特定供应商并现场提供采购文件，此情形下，供应商获取采购文件之日通过登记签名后很容易确定。

 

　　②网上下载

 

　　多应用在以采购公告形式邀请不确定供应商，同时又提供电子采购文件下载的项目，这种方式对于界定供应商获取采购文件之日比较模糊，因当提供的电子采购文件链接生效后，要么是免费的，所有人都能无限次下载，要么是实行会员制或收费制，但为了保密，后台也会设置下载文件的供应商信息不可见，包括供应商首次下载采购文件的日期。笔者认为对于此类模糊问题，应符合对质疑供应商的有利原则，可将供应商获取采购文件之日统一确定为电子采购文件链接失效之日。

 

　　三、如何界定采购文件公告期限

 

　　所谓采购文件公告，笔者认为，应指采购文件要广而告之，并非仅提供给特定供应商。所以，采购文件公告应当同中标、成交结果公告一样，只有面向所有潜在供应商并提供免费获取时，才能称之为公告。为实现这点，采购文件可以在采购结果发布前公告，也可以在发布后公告，相应的，采购文件的公告期限也会有两种。

 

　　一是，采购文件公告在中标、成交结果发布之后。

 

　　《政府采购法实施条例》第43条第2款规定，“采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。”可以看出，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书等的公告时间，为发布中标、成交结果的同时。另外，按照财政部87号令第69条，“采购人或代理机构应……在省级以上财政部门指定媒体公告中标结果，招标文件应随中标结果同时公告，中标公告期限为1个工作日”，以及《关于做好政府采购信息公开工作的通知》（财库〔2015〕135号）中“中标、成交结果应自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内公告，公告期限为1个工作日”，此类随中标、成交结果同时公告的采购文件，公告期限应同中标、成交公告期限一致，为1个工作日。

 

　　二是，采购文件公告在中标、成交结果发布之前。

 

　　在当前广泛通过网络公告邀请供应商的形势下，采购文件一般随采购公告同时提供免费获取，所以关于采购文件的公告期限，也应按电子采购文件提供免费下载的时限认定。如果采购文件链接有时效性，则公告期限为链接生效至失效之日，比如采用招标方式、竞争性磋商方式的，采购文件提供下载期设定为不少于5个工作日即可，还有法律没有规定的，如竞争性谈判、询价项目，可设定一个合理的下载时限。当然，实践中也有下载链接设置的是长期有效状态，此类公告期限应为链接生效至递交投标（响应）文件截止之日。

 

 

　　根据94号令第11条规定，不管是采购文件获取之日，还是采购文件公告届满之日，均可作为起始日期计算质疑时限，未超7个工作日的，供应商都可对采购文件提出质疑。但实践中，由于两者是“或”的关系，造成了供应商向采购人提出质疑时，除非是想提前质疑，否则就会选择两者之中靠后的日期作为起始计算日。

 

　　并且一般情况下，采购文件公告期限届满之日较之采购文件获取之日在后，原因有两个：一是采购信息公告发布期间，可能一直提供采购文件免费下载，使得采购文件公告期限届满直到递交投标（响应）文件截止之日；二是采购文件是对特定供应商发出的，根据法律规定，此类采购项目在发布中标成交结果时，应同时公告采购文件，致使采购文件公告期限届满之日更晚。

 

　　所以，如果将上述公告期限届满之日作为质疑时限起始日，就会出现即使投标报价活动已经结束，甚至中标成交结果已经公告，但只要供应商提出质疑的时间未超过7个工作日，采购人就仍然应当受理的情形。

 

　　二是非标项目，规定的从发出采购文件到供应商提交响应（报价）文件的截止时间较短。

 

　　比如按74号令有关规定，竞争性谈判和询价对该行为期限明确的都是不少于3个工作日，也就是说不管是有偿提供还是免费下载采购文件到递交响应（报价）文件的截止时间，只要不少于3个工作日，都是合法可行的。

 

　　所以，如果实践中采购人将此类采购项目都以最短时间设定，就会造成当谈判报价活动结束后，即使以采购文件发出之日作为质疑时限的起始日，供应商对采购文件的质疑时间也不会超出7个工作日的法定时限。

 

 

　　一是对于采用直接邀请特定供应商的采购项目，采购文件应进行事前公告，即在正式发出前向社会各界征求意见。对于此环节的公告期限，法律并无明文规定，一般设定为3日即可，这样就能按照《关于做好政府采购信息公开工作的通知》规定，“中标、成交结果公告前采购文件已公告的，不再重复公告”，避免了此类项目应当按照法律规定，在公告中标、成交结果时还应进行采购文件公告，也解决了采购文件公告期限届满之日总是晚于供应商获取采购文件之日的问题，并且将潜在供应商的质疑提前，使其不能在中标成交结果公告之后还能具备质疑资格。

 

　　二是采购文件的免费提供期限，符合法定期限即可。比如按照法律规定，以公告形式邀请不确定供应商的公开招标或者竞争性磋商采购项目，其采购文件的提供期限均为自开始发出之日起不少于5个工作日。也就是说，此时采购文件的提供期限就是采购文件公告期限。所以，实践中不应该也没有必要将下载期限设定成始终有效或者一直到投标报价截止之日，导致延长了采购文件公告期限届满之日，给供应商以后期质疑的机会。

 

　　三是对于一些小额非招标采购项目，比如采用竞争性谈判或者询价方式的采购项目，当可以预见会有较多质疑时，最好适当延长采购文件发出到递交响应（报价）文件的截止日期，尽量使得供应商免费获取采购文件的截止时间到谈判报价活动开始的时间超过7个工作日，以免出现供应商后期质疑的情况。