来源：招商引资内参,PPP知乎

　　导 读
　　自2014年中国新PPP开元之年伊始，中国新PPP已经走过四年的历程。

　　回首这4年的风雨路，我们发现，与中国PPP旧阶段不同，中国新PPP阶段，顶层设计与项目实施同时，示范引领与积极推广同步，总结规范与精炼提升同行，国际经验与国内实践同融。

　　这四年，我们对PPP的一些认识不断被否认，然后再被提升到一个新的认识高点；不可忌讳，这四年，我们有这样或者那样的争论、辩解和争议。然而，这并不能影响，这四年在中国PPP漫长历史长河之中，会留下重重的一笔。

　　那么即将到来的2018年，中国新PPP又有哪些新动向呢？

　　一、项目回报机制微调

　　众所周知，PPP项目的回报机制分为三类，即使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。

　　2017年7月14日，财政部等19个部委发布《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号），首次提出，国家级示范项目应当建立完善的运营绩效考核机制，有经营性现金流，投资回报机制以使用者付费为主。

　　2017年7月31日，财政部召开的着力规范推进PPP工作的座谈会上，明确：要落实财预〔2017〕50号文要求，严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开。

　　2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），提出：优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。

　　而地方层面，江苏省财政厅在2017年全省实施PPP项目培训班讲话时明确：对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制，当PPP项目财政支出责任到当年一般预算支出10%时，一律不安排新的PPP项目。江苏省财政厅在2017年11月8日发布的《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金（2017）92号）中也明确提出：优先选择“两个强制”项目、政府平台存量项目以及有现金流、使用者付费项目进入PPP项目库。对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制。

　　为什么要对政府付费类PPP项目进行限制？我们理解有三个方面的考虑：（1）近4年的发展，一些地方政府付费类PPP项目接近或即将超出10%的红线，而目前来看，这个红线是硬性约束，不可突破；（2）一些地方政府付费类PPP项目运作不规范，例如绩效考核机制，需要进行整改，防止PPP异化为新的融资平台，遏制隐性债务风险增量；（3）PPP是一项长期性、系统性的改革，“步子放稳一点，把质量提高一点”，PPP之树方能长青，才能发挥更大的效益。

　　因此，我们认为2018年完全政府付费类的PPP项目会减少，但是完全使用者付费并不会因此而大幅增多。

　　据《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》的数据统计：截至2017年9月末，全国入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。回报机制，使用者付费项目1,384个，投资1.6万亿元，分别占管理库的20.4%和16.3%；政府市场混合付费项目2,715个，投资5.5万亿元，分别占40.1%和54.3%；政府付费项目2,679个，投资3.0万亿元，分别占39.5%和29.4%。涉及实际财政支出责任类的PPP项目占到80%以上。

　　同时，站在金融机构的角度，我们认为，使用者付费类由于涉及具体行业、产业、项目发展的深刻理解，需要更多的专业知识和市场判断，金融机构也需要一个过程，或者更多的增信措施。

　　因此，我们认为2018年可行性缺口补助类会继续占据较高的比例，以少量财政性支出带动较大投资的项目，起到“四两拨千斤”的作用。同时，我们认为，根据财政部2017年7月7日对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复（财金函〔2017〕85号），一些政府付费类PPP项目会尝试通过政府性基金支出的方式扩大PPP项目的推进。

　　二、地方新国企悄然发力

　　1、央企参与PPP项目实行总量管控

　　根据明树数据每月全国PPP市场的最新动态，截止至2017年9月底，全国范围内公布中标的PPP项目已达到7.62万亿元，2017年新成交的项目已经达到3.17万亿元，PPP市场仍然呈现出较快的增长速度。而根据基建通整理发布的八大建筑央企2017上半年（1-7月）中标PPP项目汇总，1-7月中国铁建、中国中铁、中国交建、中国建筑、中国电建、中国能建、中国中冶、中国化学这八家央企中标PPP项目共计429个，总投资额高达15397亿元。央企仍是PPP项目参与的绝对主力。

　　2017年11月17日，坊间流传的国资委对央企参与PPP项目的管控文件-《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管（2017）192号）终于落地。其核心是明确上限、总量管控，集团公司累计对PPP项目的净投资<=集团合并净资产的50%。其中：净投资=直接间接投资 担保/增信资金-分红/转让收回资金；净资产=资产-负债。

　　因此，我们认为，央企参与PPP项目今后会更加谨慎，参与数量在2018年会达到一个顶峰，随后进入合理发展期。

　　2、融资平台公司改制转型

　　2017年10月9日，平顶山市发展投资公司公告转型、退出政府融资平台。近期宣布退出政府融资平台的还包括常德市经济建设投资集团有限公司、山东省惠民县国有资产投资经营有限公司、贵港市兴港投资发展有限责任公司、横山县城市投资运营有限责任公司等。

　　为什么公告转型？原因之一作为社会资本参与PPP项目，主要法律依据是《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），该通知指出：“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目”。

　　原因之二，满足融资的需要，主要法律依据是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），该通知要求：推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

　　因此，我们预计2018年会有更多的融资平台公司改制转型，成为市场化主体，作为社会资本参与PPP项目。

　　3、地方新国企悄然发力

　　随之国资委对央企参与PPP项目的管控、地方融资平台的不断转型，以及项目回报机制的变化，我们预测2018年地方新国企（包括转型改制的融资平台公司、地方市场化运作的国有企业）会发力进入PPP项目的运作。地方新国企或者单独或者与央企组成联合体参与当地的PPP项目会增多。

　　同时，我们认为民营企业也会积极筹备，介入更多的PPP项目。尤其是一些具有专业化运营能力的民营企业，对于特定的PPP项目参与度会更高。

　　三、执行阶段管理提上日程

　　选择社会资本并签署《项目合同》之后，PPP项目只是万里长征走完了第一步，后续PPP项目的执行更为关键。原因很简单，前期设计的再完美，如果不能按照既定的目标去实施，则等于零。项目执行对社会资本至关重要，建设和运营阶段如果出现失误，可能整个项目陷入停滞、中止或者终止，则社会资本可能亏损，甚至可能破产清算。我们今年接触到几个央企中标的PPP项目，签署项目合同之后再进行财务测算，发现合作期限15年之内，项目公司只赚了18万元的利润，好比鸡肋，中标社会资本也是左右为难。我们2017年度也签署了多个PPP项目执行阶段的咨询服务，主要包括财务模型重新建立及分析工作、项目融资咨询；建设基本程序及过程咨询工作、项目合同补充谈判及价格谈判工作等。

　　另一方面，在PPP项目执行过程中，社会资本方追求的主要是经济利益，政府方追求的多是社会效益。社会资本出于节省成本、追求利润最大化的考虑，可能会影响公共服务和公共产品的质量。同时，由于PPP项目通常是涉及公共利益的特殊项目，从履行公共管理职能的角度出发，政府需要对项目执行的情况和质量进行必要的监控，甚至在特定情形下，政府有可能临时接管项目。因此PPP项目中政府监管必不可少。我们2017年也与部分PPP项目的实施机构签署了PPP项目监管咨询服务合同，初步形成了监管基本模式及基础性文件、监管基本思路以及监管指导手册等文件。

　　此外，江苏高院民一庭课题组公开发表文章《政府与社会资本合作（PPP）的法律疑难问题研究》，研究结果表明：由于合同约定不清晰，PPP纠纷不断上升。自2013年以来，案件数量不断上升，2013年至2016年分别审结21件、115件、107件和183件，2016年案件数量上升达71%。案件纠纷涵盖刑事、行政和民事领域，主要集中在民事领域，占全部案件的85.54%，刑事和行政分别占11.76%和2.7%。民事案件中，包含因PPP引发的合同纠纷、物权纠纷、侵权纠纷、金融纠纷等，其中合同纠纷占比最大，达78.22%。可以预见的是，随着执行阶段PPP项目数量增多，前期工作不扎实的，后续引起纠纷的可能性极大。

　　同时，我们也了解到，有一些PPP项目虽然完成了采购，已经签约，但是并没有开工，个别项目甚至项目公司也未成立，出于停滞状态。实质上属于《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中说的“包括入库之日起一年内无任何实质性进展”这种情况。

　　因此，我们认为，2018年PPP项目执行阶段会引起更多的关注，规范和管理PPP项目的执行提上日程。

　　四、建立全生命周期绩效考核指标

　　在PPP实操中，我们发现一些政府付费类PPP项目在采用“可用性 绩效付费”的“政府付费”之回报机制时，变成了“建设可用性 运维绩效考核”。其中建设可用性付费总额为项目投资总额，加上融资成本，以及社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收合格为依据，以建设可用性绩效指标为标准，自项目商业运营日起向社会资本逐年支付。绩效付费仅限定为运营维护绩效付费，依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序，根据考核结果支付运营维护费用。同时一些“可行性缺口补助”机制的PPP项目，在政府支付可行性缺口补助之时，也变成“可行性缺口补助可用性付费 可行性缺口补助运营维护付费”的方式。我们认为从物有所值以及绩效考核的本意来看，上述绩效考核指标的设置无论是从理论上还是实践上都存在一定偏差。

　　按照财政部2014年12月30日发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）等文件的规定来看，可用性体现的是项目全生命周期的可用性，而非仅是建设期的可用性。当前大多数的“可用性 绩效付费”之方式，实际上是“建设可用性 运营维护绩效付费”方式。由于在项目竣工验收合格之后，建设可用性的绩效考核指标基本全部满足，因此政府就是按照一个固定的金额分期支付。而运营维护考核不合格，只能扣除运营维护费用，人为的将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性，把可用性付费与运营维护付费割裂开来，实际上有“BTO”之嫌疑，其实是不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。这与国家推行的PPP全生命周期的理念还是有偏差的。

　　因此，我们在2016年9月21日在PPP头条等媒体上发表了《市政道桥工程PPP项目回报机制设计之再探索》的文章，提出从长远来看，市政道桥工程PPP项目的回报机制应是“基于全生命周期绩效考核”之”政府付费“机制。

　　2017年6月，在财政部PPP督导座谈会上，我们再次提出，当前大多数的“可用绩效付费”之方式，实际上是“建设可用性 运营维护绩效付费”方式，是有极大风险的。

　　2017年7月31日，财政部召开的着力规范推进PPP工作的座谈会上，明确：一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费” 少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

　　那么如何设置更合适的绩效考核指标？自2016年下半年开始，我们即努力探索建立PPP项目的全生命周期绩效考核指标，并有了一些初步的实践案例。具体可以参见2017年8月5日财政部PPP中心官网发布的文章。

　　根据全生命周期的绩效考核得分计算，按照得分支付相应对价，实质上要求社会资本从重建设向重运营维护转变，更加重视后续服务的提供，有利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护PPP项目。

　　2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），提出：未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。我们认为，其实就是建立一个全生命周期的绩效考核指标，绩效考核、按效付费。

　　五、PPP项目发展出现地区性和差异性

　　据《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》的数据统计：截至2017年9月末，东部项目数占管理库的28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，东北占4.0%；东部落地项目数占全国的38.4%，中部占23.7%，西部占33.3%，东北占4.6%。

　　2017年1-8月，当年累计PPP落地项目投资额占同期固定资产投资之比为3.9%。其中，东部地区PPP落地项目投资额0.6万亿元，地区固定资产投资额16.8万亿元，占比3.4%；中部地区PPP落地项目投资额0.4万亿元，地区固定资产投资额10.1万亿元，占比3.8%；西部地区PPP落地项目投资额0.5万亿元，地区固定资产投资额10.4万亿元，占比4.6%；东北地区PPP落地项目投资额0.1万亿元，地区固定资产投资额1.9万亿元，占比6.6%。

　　从上述统计数字来看，西部地区对PPP模式需求仍是较大的。这也与当前的PPP实践相当契合。西部地区对PPP模式的理解实际上还是有一定的差距的，同时由于经济发展相对较慢，社会资本参与度较低，PPP项目落地有一定的难度。

　　因此，我们认为不能简单的套用东部或者中部PPP落地的经验，同时也不能根据东部或者中部PPP的政策一刀切的适用西部PPP项目。PPP的发展应有一定的地区性和差异性。我们认为，在2018年度，涉及财政支出责任尤其是政府付费类的PPP项目在西部地区还是占据最重要的比重。

　　当然，2018年度中国PPP项目融资的方式也会发生一些变化。如2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）明确：违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的，属于不符合规范运作的要求。2017年11月17日国资委发布的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管（2017）192号）也要求：规范融资增信，在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的，应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东按照出资比例共同担保。这些对2018年PPP项目的融资都会带来系列影响，由于篇幅所限，不再累述。

　　如果说2014年是中国新PPP开元之年，2015年是中国新PPP突破之年，2016年中国新PPP争鸣之年，2017年中国新PPP规范之年，那么2018年就是中国新PPP精益之年，精益求精，砥砺奋进。

　　展望2018年，我们认为PPP项目质量和规范性均有大幅度提高、项目落地和执行要求更高、会出现一些经典和精品项目。