王丛虎：94号令五大看点
作者：王丛虎 发布于：2018-01-22 08:07:33 来源：
政府采购质疑投诉既是对供应商合法权利的保护，也是对政府采购活动的监督。该项制度是否完善，直接关乎政府采购制度是否有效、政府采购活动是否公开、公平、公正。毋庸置疑，政府采购制度对于我国而言尚属一项新的制度，而政府采购质疑投诉制度则更是处于初步发展时期。我国在2004年9月颁布实施的《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号，以下简称“财政部20号令”）至今已经运行了13年。客观地说，财政部20号令尽管不够完美，但作为初步发展时期的政府采购实践而言，还是起到了应有的作用。在这13年里，我国政府采购领域发生了诸多变化，如2015年国务院颁布了《政府采购法实施条例》，2017年颁布了《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》（国办发〔2017〕97号），财政部重新修订并颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），还最新颁布了《政务信息系统政府采购管理暂行办法》等。而在实践中，各地政府采购都广泛使用了互联网技术，这些都使得原有的政府采购供应商投诉处理制度难以适应新情况、新要求，为此本次财政部修订了20号令，并颁行了《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称财政部94号令），这是质疑投诉制度不断走向完善的新起点。
新修订的财政部94号令共六章、45条，相比原财政部20号令的五章、32条，做了很大的修改调整，涉及的内容范围也更广。在此，谨就财政部20号令的几个突出亮点谈谈体会，供业界批准指正！
一是增加了“质疑”专章内容，既与上位法衔接，也使行政救济途径更加明晰。
众所周知，2003年生效的《政府采购法》第六章第51条-55条，以及2015年颁布生效的《政府采购法实施条例》第六章第52条-58条，都对“质疑与投诉”做了专门规定。而2004年9月颁布实施的财政部20号令，只涉及了政府采购投诉的问题，没有质疑答复相关规定。这对于作为规章层面的财政部20号令而言，显然是一个缺憾。而刚刚颁布的财政部94号令，仅从规章名称上看，显然就有进步--增加了质疑相关内容，并完善了投诉有关规定，这既是对《政府采购法》、《政府采购法实施条例》等上位法的补充和完善，也是完整的法律体系构建的内在基本要求，更是采购活动中保障供应商可靠有效行政救济途径的需要。
《政府采购法》第六章和《政府采购法实施条例》第六章都是关于“质疑与投诉”的规定，且有关“质疑”的规定均比较详细，但是对于质疑答复的法定责任方面，却都没有作出规定。而此次财政部94号令第13条规定：“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函，应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。”第36条规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正；情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：(一)拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函；(二)对质疑不予答复或者答复与事实明显不符，并不能作出合理说明；……”。
不难看出，财政部94号令大大强化了采购人及其代理机构的法定责任。众所周知，刚刚颁布施行的财政部87号令，一个突出变化就是向采购人放权，而放权的同时必须强化责任，如此才能确保权责对等。所以，此次增加了采购人质疑答复的法定责任，既可以看作是对87号令对采购人放权的一个有效监督，也可以视为完善供应商合法权益保护的有益补充。
三是增加了质疑与投诉标准文本的要求，使得质疑投诉更加规范。
相比较财政部20号令，此次财政部94号令增加了质疑函的规范内容要求，如第12条规定：“供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话；（二）质疑项目的名称、编号；（三）具体、明确的质疑事项和与质疑事项相关的请求；（四）事实依据；（五）必要的法律依据；（六）提出质疑的日期。供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。”而关于投诉函的内容，在财政部20号令要求的基础上增加了两项，即“质疑和质疑答复情况说明及相关证明材料”和“法律依据”。不难看出，财政部94号令这些所增加的内容，使得质疑投诉相关内容规定更加丰富细致，形式也更加规范。
四是限制供应商的恶意投诉次数，回应政府采购实践中的新问题。
近年来，在政府实践中出现了一些供应商滥用投诉权的现象，如个别未中标供应商在没有任何根据的情况下恶意投诉，扰乱了政府采购的正常秩序，也浪费了大量财政部门的人力、物力和财力。为解决这一实践中的问题，财政部94号令第37条规定：“投诉人在全国范围12个月内三次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。投诉人有下列行为之一的，属于虚假、恶意投诉，由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动：(一)捏造事实；(二)提供虚假材料；(三)以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。”应该说，此次财政部94号令做出如此规定，当属于一个比较严苛的条款，也彰显了决策者对于滥用投诉权的零容忍和严厉惩治的决心。但考虑到作为部门规章层面，财政部94号令能否创设该种行为罚（禁止1到3年内参加政府采购活动）以及该种严苛条款的实施效果，尚待观察。
五是吸收司法审判有益做法，促使财政部门的投诉处理更加规范公正。
相比于原先的财政部20号令，财政部94号令在关于财政部门的投诉处理方面，吸纳了不少司法调查和审理的有益做法和内容。如第23条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证。财政部门可以根据法律、法规规定或者职责权限，委托相关单位或者第三方开展调查取证、检验、检测、鉴定。质证应当通知相关当事人到场，并制作质证笔录。质证笔录应当由当事人签字确认。”第25条规定：“应当由投诉人承担举证责任的投诉事项，投诉人未提供相关证据、依据和其他有关材料的，视为该投诉事项不成立；被投诉人未按照投诉答复通知书要求提交相关证据、依据和其他有关材料的，视同其放弃说明权利，依法承担不利后果。”……这些新增加的内容，不仅规范了财政部门的投诉处理行为，更促进了投诉处理结果的公开公正。
（本文作者系中国人民大学国家发展与战略研究院、公共资源交易研究中心王丛虎教授）
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