分散采购的法规依据

 

　　87号令第九条规定：“未纳入集中采购目录的政府采购项目，采购人可以自行招标，也可以委托采购代理机构在委托的范围内代理招标。采购人自行组织开展招标活动的，应当符合下列条件：（一）有编制招标文件、组织招标的能力和条件；（二）有与采购项目专业性相适应的专业人员。”

 

　　87号令第九条规定的前半部分，说的是将分散采购项目委托采购代理机构实施，后半部分是说将分散采购项目由采购人自行采购，二者都属于分散采购的范畴，只是组织实施的主体不同而已。

 

　　由于分散采购属于非法定代理，采购人如果将分散采购项目委托给代理机构代理采购，必须签订委托协议，规定代理机构的代理范围和责权利，以约束代理机构的代理行为；如果分散采购项目由采购人自行组织采购，基于采购人内部管理的需要，也需要采购人单位法定代表人的内部授权，在授权的范围内组织开展分散采购活动。

 

　　但是应该清醒地认识到，代理机构开展采购活动具有得天独厚的优越条件，只要采购人将委托采购的范围和责权利等厘清，其他程序上的工作概由代理机构负责，而采购人开展自行采购活动则在法律上是有条件限制的。

 

　　一是要有能编写招标文件、熟悉开评标程序的人，以及具有相关开评标的场地和设备设施。

 

　　二是要有熟悉采购项目的专业技术人员，能够将采购项目的技术需求准确地体现出来。上述专业人才，可能采购人单位本身具有，也可以是采购人单位聘请的编外人员。

 

　　以上关于分散采购的条件不是相互割裂的，而是一个相互依存的有机整体，缺一不可。

 

　　分散采购的主体责任

 

　　有人认为分散采购就是自由采购，即可以不受约束地实施采购活动，这是一种非常错误的想法。法律法规将分散采购纳入政府采购的整体布局之中，实践中没有理由不遵循法律法规的规定执行。

 

　　法律明确规定采购人是分散采购行为的责任主体，不论是否委托代理机构或者自行采购，都是如此。《政府采购法》第六章至第八章的相关内容，所明确的法律责任第一受人主体，基本都是采购人。有的采购人以为将项目委托给了代理机构就可以万事大吉，其实在我国民法典中，委托方与受托方的责任是平等的，因此采购人将主体责任移给代理机构的想法是错误的。那怎样才能落实好主体责任呢？

 

　　一是要依法、依规、依程序办事，不能在工作中图简单、找捷径。有的采购人行掩耳盗铃之术，认为自行采购可以拥有更多的自由空间，甚至把一些法律明确禁止的内容摆上台面。如一些采购人为达成目的，嘱咐中意的供应商叫上两家所谓的投标人进行陪标“寻租”，自以为天衣无缝，但经不起明眼人的检查，一般从陪标的投标文件就可以看出端倪，真正的投标文件都要比虚假的投标文件做得好，且外观的厚薄之分也非常明显。现在，全面依法治国、全面从严治党正在深入进行，采购人要认清形势，切不可触犯法律的红线。

 

　　二是要通晓政府采购的业务，作为分散采购，也就是在没有法定的集中采购机构进行具体操作的情况下，采购项目的业务工作很大一部分转移到了采购人，要熟悉采购业务，就必须认真学习，一般情况下可以请教集中采购机构的专业人员。对于委托给社会中介机构的采购项目，切不可一味地“听其摆布”，因为代理机构是受市场利益驱动的主体，往往容易在一些情况下忽略法律风险的存在，而一旦出了问题，到头来还是得由采购人“背锅”。

 

　　三是要建立制度，作为采购人单位财务支出的一个重要部分，分散采购行为应当受制度的约束，要建立科学有效的工作制度，将分散采购行为关进制度的“笼子”。有的采购人单位建立了相关的电子化管理系统，使制度的落实有了可靠的载体和手段，这不失为一种科学管理的先进方式，对于促进分散采购的制度化、规范化大有帮助。

 

　　分散采购的组织架构

 

　　分散采购的组织工作关系到分散采购项目的成败，关系到采购项目是否物有所值。作为采购人的分散采购项目，无论是委托代理机构采购或者是自行采购，其采购项目的组织架构都是至关重要的前提条件。

 

　　从采购人内控管理来看

 

　　分散采购的预算支出，也应该属于单位内部“三重一大”的决策管理范畴，因此也应该首先由采购人单位的决策层面进行决策，然后交由具体的办事机构进行执行，而决不是像有些采购人单位所认为地“是一两个人拍板就能决定了的‘小事’”。

 

　　作为一级预算单位来说，应该呈交单位的党委（党组）会或者政务会进行讨论决定，并形成会议纪要，所谓的“会议纪要”就成为分散采购项目的执行依据。

 

　　从分散采购实践来看

 

　　有的采购人只注重“头”而忽视“尾”，即只看到领导的决策层面，而没有充分落实分散采购的其他环节，从而影响了项目的进程。

 

　　笔者曾经经历一个案例，某厅局以竞争性谈判方式自行采购一个垃圾站，领导层面已经批准同意，经办人员是办公室的一个科员，该经办人以为垃圾站是一个整体的构件，不知道还要有土建、机电等方面的要素，因此采购文件做得非常简单，而投标人在这基础上所提交的投标文件也就可想而知。等到谈判开始，一看各投标人的谈判响应文件，都只有垃圾站的主体构件，而没有土建、机电等方面的整体布局考量，该项目没有办法只得中止谈判，并重新拟定采购文件、重新开展采购活动。

 

　　一个采购项目是一项系统工程，需要有专门的机构进行策划和落实。像上面这个厅局的垃圾站采购项目，应该组成一个班子，作为一级预算单位，均应该有综合、国资、技术信息、财务等部门，这些部门构成了单位分散采购的执行部门。一般来说，综合部门负责收集各类采购计划，形成采购计划书，交由国资部门进行审核，以免造成物资囤集或过剩，然后交技术信息部门审核技术需求，主要防止技术滞后或遗漏相关技术要素而造成资金浪费，之后形成可研报告，最后由财务部门落实资金预算。这样经过严密的组织程序后，一个完整的采购项目轮廓便展现出来，也就不会出现上述案例中所出现的笑话了。

 

　　分散采购是一项经常性的工作，作为责任主体的采购人，要注重从制度、机制上进行长远的谋划和建设，切不可以“三天打鱼两天晒网”的态度来应对；要树立分散采购“责任在我”的工作理念，从最坏处打算、从最小处着眼，认真总结经验，找到规律，牢记使命，不忘初心，使分散采购工作让领导放心，让群众满意。