作者：
　　中建政研信息咨询中心    马海顺
　　河南锦盾律师事务所      马红丽

　　为了便于社会各界更好地理解和应用PPP项目库信息，促进PPP市场科学、规范发展，自2017年9月起，财政部在全国PPP综合信息平台项目库内构建储备库和管理库。储备库包括项目识别阶段项目，是地方政府部门有意采用PPP模式，但尚未完成物有所值和财政承受能力论证的备选项目；管理库包括准备、采购、执行和移交阶段的项目。为减少PPP项目退库数量，规范PPP项目各阶段工作内容的操作流程与步骤意义就非常重大，加强PPP项目的全过程监管就成为了非常重要的一项工作。

　　一、PPP项目入库情况

　　截至2017年9月末，全国入库PPP项目共14220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆建设兵团和19个行业领域。其中，6778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，并已纳入管理库，投资额10.1万亿元;7442个项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，属于地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，并已纳入储备库，投资额7.7万亿元。管理库中，已落地即处于执行和移交阶段的项目2388个，投资额4.1万亿元;国家示范项目697个。

　　二、PPP项目退库情况

　　PPP模式在近四年的高速发展后正,迎来最强的规范监管， PPP项目退库数量逐渐增加，在库项目质量稳步提升。根据财政部PPP中心数据，截至今年9月底，全国PPP综合信息平台项目库退库项目总计973个，其中仅第三季度退库项目就达到635个。财政部要求对未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任。

　　随着PPP模式的快速发展，为防止“重数量、轻质量”的情况，财政部对PPP项目库采取“能进能出”的动态调整机制，不合规项目将被剔除。比如，在财政部等部委联合筛选的国家示范项目方面，第一批总计30个示范项目中8个被调出，第二批206个示范项目调出44个，第三批示范项目调出3个。地方也加大对入库项目管理，对申请退出或进度缓慢的项目进行调出。比如河南省财政厅2016年调出PPP项目102个。

　　财政部PPP中心数据显示， 截至2017年9月底，新入库项目3933个，经省级财政部门申请退库项目973个。

　　财政部PPP中心“全国PPP综合信息平台项目库第8期季报”称，经向省级财政部门了解，退库原因主要有三类：一是项目不再采用PPP模式。有的项目缺乏对社会资本的吸引力，有的总投资额过小或期限过短；有的已采用其他模式；二是项目停止。有的项目因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程，无法推进，已被政府叫停；三是项目整合。一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减。非公共服务领域、无运营、无绩效考核机制、社会资本不承担建设运营风险、拒不公开相关信息的项目将被清理出库。对不具备条件，没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

　　三、PPP项目各阶段监管工作内容

　　1项目准备阶段

　　1）项目准备期包括项目筛选和识别、项目物有所值和财政承受能力评审、社会资本采购和拟定PPP合同。
　　（1）综合性独立机构负责对PPP项目的可行性报告和实施方案进行审批，同行业主管部门一起评估项目风险，参与项目物有所值、财政承受能力、社会资本投资申请文件的评审，并与立项审批部门、行业主管等相关部门共同进行特许合同的谈判和签署。
　　（2）行政监管部门如发改委、规划部门、国土部门、财政部门、建设部门、审计部门在这一阶段发挥重要监管作用。①发改委负责审批项目建议书及投资估算、审批项目可行性设计方案、社会资本采购、项目勘察和社会资本的招标等。②财政部门对项目物有所值和财政承受能力进行审批、对PPP项目的预算进行监管。③建设部门对政府承建商准入监管，如招标过程的监管。④审计部门负责监管社会资本准入资质审查、对PPP项目立项投资进行审计监管等。

　　2)准备阶段项目监管的重点为社会资本准入监管和PPP合同设计两方面。
　　(1)社会资本准入监管要保证采购流程的公平性和合理性。
　　(2)PPP合同设计要考虑到内容的合法性、适用性、完整性，重要边界条件需要考虑设置的灵活性。

　　如广东省廉江市廉江中法供水厂的PPP项目中，自来水公司与中法水务投资有限公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合同约定廉江自来水公司每日从中法水务购自来水量 6万吨。但在实际运营中，廉江市用水量远低于约定够水量，自来水价格也低于预期价格（阶梯式收费），因此，廉江自来水公司认为合同有失公允，拒绝按照合同约定的数量与价格购买中法水务生产的自来水。

　　2.项目建设阶段

　　项目建设阶段主要是指PPP项目从开工建设到完工的整个过程。

　　（1）综合性独立监管机构的职责是合同执行情况的监管。①对勘察、设计、施工单位的监管；②施工图预算的审批监管；③对成本、质量和进度进行控制；④对项目公司违法分包、转包行为的监管；⑤组织竣工验收时的监管，包括竣工结算、决算和备案等。
　　（2）审计部门主要对PPP项目合同及其相关工程合同进行审计监管，对工程款支付和工程造价的跟踪审计监管，对PPP项目各参与方的财务状况的审计监管。
　　（3）监察部门主要负责对项目建设过程中突发性事件进行监管，或对政府重点关注领域进行阶段性监管。
　　（4）环境保护部门对项目实施过程中项目公司的环境行为进行监管。
　　（5）消防部门主要对项目建设主体的消防设施设备进行验收监管。

　　项目建设期重点监管内容是对工程进度、建设质量和资金的监管。如在国家体育馆案例中，因为北京市政府临时要求修改项目设计图，致使工期延长，影响工程进度和建设质量。监管者在对项目进度进行监管时，可以要求项目公司定期提交《建设工程进度报告》，确保项目施工进度与合同中约定进程安排的相一致。在工程质量和工程造价方面，要求外部工程监理单位和受委托工程造价咨询 机构提交相关报告。

　　3.项目运营阶段

　　项目运营阶段是指从PPP项目建成投入使用直至特许期结束。这一阶段，综合性独立机构对PPP项目的监管主要是在产品和服务质量、服务价格以及设施维护等方面发挥作用。
　　（1）根据PPP合同或特许经营合同的规定，监管部门负责督促项目公司在此阶段做好设施的养护和维修工作，避免对基础设施进行超负荷运转，保证项目在移交时处于良好的状态。
　　（2）由于社会资本主要依靠PPP项目自身收益获得投资回报，难免因利益驱使而提高产品或服务收费价格、降低产品或服务质量，此阶段要加强质量监管和价格监管。
　　（3）对于准经营项目和公益性项目，由于政府在项目运营过程中有支付行为，需要对项目公司进行公平、合理的绩效监管，并根据考核结果进行支付。
　　（4）为避免项目公司侵害股东利益，以及防止项目公司抽逃资本金和未经股东同意抵/质押项目资产进行不合法融资，还需要对项目公司资产进行动态监控和财务监管。

　　运营阶段监管的重点在于对项目公司整个运营过程进行控制和管理，除了对其进行绩效考核、价格监管、质量控制和财务监控外，还需要通过制度化监管来加以补充。

　　制度化监管包括：①设立例会制度；②监管部门定期与项目公司或委托运营单位召开例会，方便监管机构及时了解项目的运营状况；③财务事项定期报送制度；项目公司或委托运营单位定期向监管机构提供财务报告，防止出现重大的财务危机；④设立公共账户制度，要求运营阶段的所涉及的重要款项必须通过公共账户进出，便于监管机构实时监控财务状况。

　　4.项目移交阶段

　　项目移交阶段是PPP项目的最终环节，是指在项目投资方的特许经营期满后将项目的所有权、经营管理权等所有权利无偿移交给政府。一般而言，正常情况下特许期满后项目公司将所有权与经营权交予政府。特殊情况下，如某一方或双方严重违约、项目公司经营不善导致严重亏损或不可抗力等原因造成特许权提前移交，此时需要政府启动项目应急预案，由相关部门临时接管或寻找其他社会资本继续经营以避免损失，保证社会公众利益不受损害。因此，在这一阶段，综合性独立监管机构的职责是项目的产权监督和合同执行情况的监督，对项目移交时项目的整体情况做出评估以确保公共部门的利益。

　　四、PPP项目监管存在的问题

　　1.法规政策体系缺失

　　PPP项目的成功需要完善的法律、政策框架作为支撑和约束。目前国内针对PPP模式并没有设立专门的法律法规。在现行法律体系中，PPP项目的运作所涉及民法通则、招投标法、公司法、合同法、建筑法、政府采购法等法律，内容相对分散、适用范围相对较窄，法律之间可能还存在相互矛盾的现象，不能适应PPP项目实践的需要。各部门、各地区虽然颁布了一些行业管理办法，如在2015年6月1日开始实行的六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称25号令)，以及国家发展改革委员会按照国务院的部署和要求，在25号令的基础上牵头起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》。但这些部门办法和条例缺乏权威性、强制性，也没有解决PPP实践中的法律冲突问题。PPP项目的建设和运营都缺少法律依据，无法为PPP项目的成功实施营造一个公平公正的法律环境。

　　2多部门监管效率低

　　政府对PPP项目监管的理解存在一定的偏差，认为引入PPP模式就是引入了市场机制，项目的监管只需要依靠市场自发的调控手段。政府目前最重视PPP项目识别阶段、准备阶段和采购阶段，一旦将项目的特许经营权交给社会资本方后便放松监管，导致政府监管角色缺失。同时发改部门、住建部门、财政部门、审计部门等行管理政机构在现行PPP项目监管体系中都扮演着非常重要的角色，PPP项目的行政监管分散在多个不同的行政管理机构，存在相互之间的监管责任边界不清的问题，在监管职能方面出现了相互交叉的现象，最终导致PPP项目的行政监管效率不高。如果对社会资本在PPP项目建设和运营过程中的监管不力，对 PPP项目中出现的不规范行为听之任之，就会导致产品质量下降、经营不善、服务效率降低甚至中断等问题的出现，损害公众的利益。

　　3.社会监督流于形式

　　公众作为公用事业和基础实施的主要服务对象，在PPP项目实施过程中发挥着重要的监督作用，来保证自己的需求和利益得到满足。但是由于许多地方的社会监督体系不完善，造成公共产品的质量和服务的效率受到影响。一方面由于公众对PPP项目的监督责任意识不足，不能把自身作为项目的参与者对项目的建设和运营进行监督，并提出合理化建议;另一方面，地方政府缺少社会监督机制，公众不能采取有效的方式对PPP项目出现的问题进行监督，无法快速将发现的问题及时反应到上级部门。因此，PPP项目所在地的社会监督体系不完善导致需要发挥重要作用的社会监督流于形式。

　　五、防范PPP项目退库的监管措施

　　1.法律约束（建立健全的PPP项目法律体系）

　　建立健全的PPP项目法律体系以及设立专门的法律是PPP项目进行监管的必然选择。针对我国PPP项目的国情，结合发达国家成功的经验，我国PPP项目监管适合采用国家立法和专门立法相结合的法律体系。①由立法机关建立一个国家性的法律，作为规范政府部门和社会资本行为的基础。在法律体系不完备的情况下，国家性立法可以增强社会资本的信心，从宏观层面对PPP项目的各个阶段进行整体约束。②基于PPP项目的多样化以及各地区的差异性要求，在国家性立法的同时进行专门性立法。专门性立法是在国家统一立法的基础上，针对不同PPP项目的差异性进行专门的调整，有利于最大限度地符合PPP项目的实际情况。国家性立法可以解决单独立法权威性不足的问题，专门性法律可以深入到国家性立法所不能涉及的微观问题。所以需要国家立法与专门立法相结合，互相补充，建立健全的PPP项目法律体系。

　　2.行政监管（建立高效的PPP项目政府监管机构）

　　监管机构作为PPP项目监管体系的核心，高效的监管机构体系有利于确保项目监管的有效性和统一性，划清政府行政部门的监管边界，明确监管范围，建立高效的PPP项目政府监管机构。PPP项目监管机构的设立：①明确各个政府行政监管部门的监管职责和范围。如发改委重点监管PPP项目的发起，住建部门是PPP项目建设市场的监管主体，主要监管PPP项目的融资、建设、运营、移交等状况，财政局和审计局主要管理PPP项目的资金安全问题等。②设立独立综合性的政府监管机构，借鉴香港的模式由国务院直接任命一个独立于行政部门的国家PPP项目监管机构。③在国家PPP项目监管机构下设立各个领域的专业性独立监管机构，如交通独立监管机构、电力独立监管机构、水务独立监管机构等。因此，具有独立性和专业性的PPP项目监管机构就可以保证PPP项目行政监管的效率。

　　3.社会监督（建立完善的PPP项目社会监督体系）

　　完善的PPP项目社会监督体系是PPP项目成功非常重要的保障，能体现公众作为项目利益相关者参与项目的公平性和公正性。PPP项目社会监管体系可以由两部分组成: ①建立PPP项目公众投诉及建议平台。PPP项目的受众群体数量庞大，借鉴发达国家的做法，并结合我国的国情，创新式地建立PPP项目公众投诉及建议的平台。②健全PPP项目听证会制度。一方面要建立听证人员甄选制度，公正广泛地选取听证成员;另一方面，听证的主要议题应在相关媒体上公示，开放实时网络讨论，真正做到公众参与并定期把结果反馈给公众。加大公众在监管过程中的参与度，建立完善的PPP项目社会监督体系，实现对PPP项目监管的再监督，保障公众需求得到满足。

　　六、防范PPP项目退库的建议

　　政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本方，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。明确社会资本承担运营并按照绩效收费是PPP模式的核心。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不能超过10%是硬性约束。财政部门要加大对入库项目的审核力度，对“两个强制”用PPP模式实施项目、用PPP模式盘活存量项目以及有现金流、使用者付费项目优先进入PPP项目库；对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制。对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任占比较高地区申报的项目从严从紧控制；对政府债务负担较重，债务问题突出地区申报的项目从严从紧控制。