此心同鉴，此志共勉
　　——运用PPP模式助推“一带一路”倡议

　　公元前139年，张骞出使西域，“使者相望于道，商旅不绝于途”，此番中西方政治、经济、文化的破冰之旅，被史学家司马迁誉为“凿空之旅”。如今，世界挑战频发，风险日益增多，中国承接了千年前的流风余韵，掷地有声地给出了中国方案：“构建人类命运共同体，实现共赢共享”，“一带一路”倡议作为解决当今世界局势的一条解决之道、破局之道，体现了中国崛起后的天下担当。泱泱大国的智慧与气度，凝结为“丝绸之路”上一颗璀璨的东方明珠，巍巍中华的胸襟与魄力，开启了新纪元下一次意义非凡的万里征程。如今，“一带一路”倡议已从愿景变为现实，政策沟通不断深化，设施联通不断加强，贸易畅通不断提升，资金融通不断扩大，民心相通不断促进，“一带一路”倡议将在推动世界体系的陀螺仪向东方靠近的版图上留下浓墨重彩的一笔。

　　“一带一路”倡议秉持的“共商、共建、共享”原则，为PPP模式的发展提供了更广的舞台。“共商”促理解，突破地域限制的合作更需相互理解，求同存异，PPP模式的法治精神与合作精神，为各方提供了一套灵活且有序的洽谈思路与共事模式。“共建”提效率，将资源禀赋不同的各方凝聚起来合理分工、分担风险，是PPP模式的重要原则和追求，践行了“大道之行也，天下为公”的精髓。“共享”增实惠，通过PPP模式将社会资源有效分配、有效利用，实现国内与国际对接，政府与市场合作，推动沿线国家公共产品和服务供给水平的不断提升，更践行了“一花独放不是春，百花齐放春满园”的深刻道理。本期“道PPP微论坛”探讨如何运用PPP模式更好助推“一带一路”倡议，携手迎接“美美与共，天下大同”的康庄未来。

~~~~~~~~~~~~~~~

国开行研究院 朱文彬、温 灏：
PPP模式助推“一带一路”建设

国家开发银行研究院副院长   朱文彬
国家开发银行研究院副处长 温  灏

　　“一带一路”建设是迄今为止中国为世界提供的最重要的公共产品，它是中国首倡，但为各国共享。当前，全球经济复苏基础不牢固，贸易投资不强劲，增长动力不稳固。各国之间、各区域之间基础设施建设和互联互通亟待升级。面对挑战，我们需要集众智、汇众力，共同搭建合作新平台，开辟增长新动力，探索发展新路径。总结凝聚各方共识，对接各国发展战略，明确优势互补，共同繁荣的大方向。

　　梳理重点领域合作，围绕基础设施互联互通、产能合作、投融资合作等领域确定一批重大合作项目，是“一带一路”建设的重要内容和关键节点。这些重大合作项目的投资、建设、运营并取得良好的社会效益和经济效益，达到各参与方的共赢，其中PPP模式是一种值得推荐的合作模式。从中国的实践案例看，PPP模式可为这些重大项目的多方合作提供共商、共建、共享的广阔空间，是探讨共建“一带一路”长效合作机制，构建更加紧密务实的项目合作关系的可推广运用模式。

　　一、“一带一路”建设对全球经济发展的贡献极其重要

　　（一）“一带一路”建设为全球经济发展找到新的增长点。

　　“一带一路”倡议端于中国，贯通中亚、东南亚、南亚、西亚乃至欧洲区域，沿线大多是新兴经济体和发展中国家，总人口约44亿，约占全球人口的63%，经济总量约21万亿美元，约占全球的29%。“一带一路”战略以其涉及范围之大、视野之广，已为国际社会备加瞩目。这些国家要素禀赋各异，发展水平不一，互补性很强。建设“一带一路”，有利于中国与沿线国家进一步发挥各自比较优势，促进区域内要素有序自由流动和资源高效配置，这一倡议的实现，将成为世界上跨度最长的经济大走廊，发展前景十分广阔。

　　（二）“一带一路”建设可加速推进全球基础设施建设与联通。

　　当前，新兴经济体都在推进本国的城市化和工业化，但是基础设施相对落后。据亚洲开发银行估计，2010-2020年十年期间，亚洲地区需要投入8万亿美元用于基础设施建设，以支撑新兴经济体的经济增长水平。同时，随着非洲地区社会经济的发展和对能源需求的不断增加，电力短缺问题正日益显现。据联合国估计，非洲的发电量仅占全球发电总量的4%，有接近5亿非洲人至今无法使用电，如不采取有效措施，20年后无电可用的人口还会增加到6亿人。

　　（三）“一带一路”建设可推动全球经济合作迈上新台阶。

　　推进“一带一路”建设的重点包括政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五个方面，就是要实现更好的联通，包括政策、设施、贸易、投资、民心等各方面的联通，这与全球化的本质是高度吻合的，是实现各方面的一体化，各方面的联通达到很高程度时，就形成了一体化的目标。实现全球化转型发展的目的就是能够形成更好的一体化发展状态，能够使各个国家均衡地享受全球化带来好处的一体化状态。“一带一路”建设直接促进全球经济增长，可助力全球化转型发展。全球化转型发展的核心就是要让世界上所有国家或地区的人民能够从全球化过程中得到实实在在的好处，实现包容、普惠的发展，关键是要促进全球经济可持续增长。推进“一带一路”建设，将直接有助于较快地促进全球经济增长，通过增加对全球性基础设施建设的投资，有助于拉动投资增长，通过实施贸易便利化政策措施，有利于提升贸易增长，更好的全球贸易发展有助于促进消费的进一步增长，而在“一带一路”框架下推进更好的区域金融合作，有利于促进区域内自然资源和人力资源的更好开发利用，促进产业更好发展升级，“一带一路”框架下的产业开发区、经济开发区、工业园区等建设，有利于促进发展中国家的工业化加速发展。这些都将直接拉动全球经济增长，使全球经济合作迈上新台阶。

　　二、PPP模式为“一带一路”重大项目的多方合作提供广阔空间

　　（一）PPP模式的基本内涵是“共担、共享”。

　　PPP（Private-Public Partnerships），即：公私合作制，中国官方称之为“政府和社会资本合作”，是指公共部门为提供某种公共物品或公共服务，与私人部门以合作协议为基础而建立起来的一种长期合作关系。在这种合作关系下，公共部门与私人部门通过正式的协议来明确双方的权利和义务，发挥各自的优势来提供公共服务，共担风险，共享收益，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果,其本质是一种包括基础设施在内的公共产品或服务的供给方式，通过引入市场竞争和激励约束机制，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式是项目融资形式的一种，政府并不是把所有项目的责任与风险全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险，与以往私人部门参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿项目的整个过程。

　　（二）PPP模式对“一带一路”沿线国家新兴经济体更具吸引力。

　　与PPP模式在发达国家的运用相比，对于参与的私营部门，在发展中国家可能会提高预期收益，扩大市场占有份额。但是，机会的有无和大小取决于私营部门的风险分析，管理和定价能力，以及发展中国家普遍存在的经营风险。这些风险主要包括：一是政治风险，即在政府政策影响外国公司的改变，往往与弱的政治，法律和体制基础建设有关，产权往往容易遭致破坏，政府有时也会干扰企业的计划和目标。要管理政治风险，外国公司必须熟悉政治环境，并了解如何在不确定的环境下进行灵活地经营。二是经济风险。在一般情况下，发展中国家比发达国家表现出更高的波动性，要有效分析这些经济要素的变化是极具挑战的，比如，最基础的“官方统计”可能就不准确。作为合作伙伴，必须靠私营部门自身来分析未来的市场状况并作出科学决策。三是金融系统风险，由于发展中国家有时金融体系存在较大弱点，可能引发利率、汇率大幅波动，对其货币价值产生较大影响。另外，发展中国家的市场往往不太成熟，经济基础也较容易受到干扰。国际合作伙伴必须防范并化解多方面因素诱发的风险，如：因缺乏本地管理技能而造成的腐败，透明度不高，社会问题，收入不平等，环境污染等。

　　（三）根据对发展中国家存在风险的分析，可以看出PPP模式在改革过程中起到纽带和催化剂作用。

　　政府有时会将PPP作为启动行业改革和做出改革承诺的催化剂。具体讲，它要求重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，特别是动员资本和提升效率。包含PPP框架的改革计划会提供重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营部门参与特定行业的项目，可通过某项法律和成立独立监管机构，重新定位行业的职能，特定PPP项目的实施通常会推动改革取得实质性进展。重新审视监管和政策安排对一个PPP项目的成功至关重要，PPP模式打开了在法制化的曲线下，进一步发展多种形式合作的重要渠道。

　　三、深刻理解PPP模式的内涵可助力“一带一路”建设

　　（一）“一带一路”参与国家及国际组织对PPP模式的理解殊途同归。

　　PPP模式经欧洲、南美洲以及部分亚洲国家验证为有效解决公用事业种种弊端的一种投资、建设与经营方式。联合国培训研究院认为，PPP模式涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。欧盟委员会认为，PPP模式是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。加拿大国家PPP委员会认为，PPP模式是公共部门和私人部门之间的一种合伙经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。美国国家PPP委员会认为，PPP模式是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。亚洲开发银行认为，PPP模式是政府和私营部门一系列的合作，但从特征来讲必须有政府授权，政府的作用主要体现在规则的制定和产品的准入、价值和质量等的监管。中国国家发展改革委员会认为，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。中国财政部认为，PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

　　广义PPP模式可分为外包、特许经营和私有化三大类，如下图1（广义PPP模式分类图）所示。

　　图1   广义PPP模式分类图

　　外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

　　特许经营类项目需要私人部门参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定补偿，这就需要公共部门协调好私营部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。因此政府相关部门的管理水平对于此类项目运作是否成功有很大关系。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥公共部门与私人部门各自的优势。项目的资产最终归公共部门，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私营部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

　　私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

　　国际上对狭义PPP模式的理解为，公营部门、政府和私营部门就整个项目的资产和所交付的最终产品或服务签订具有法律效力的合同，并在合同中约定各方的责任和商业风险。由此可见，PPP模式中的公营和私营部门之间的合作贯穿于项目的全过程。双方始终共担责任并按不同方式受益，公营部门通过私营部门的投资建设和有效率的管理，使投资成本总额相对减少并使社会公众利益增加，私营部门则通过公营部门采购本项目的最终产品或服务保证其稳定的利益回报。狭义PPP中具体合作关系见下图2（狭义PPP模式中的合作关系图）所示。

　　图2  狭义PPP模式中的合作关系图

　　为适应经济快速发展以及公众对公共服务日益增加的需求，各国愈加重视公共基础设施建设。但是仅靠政府有限财政投入已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人部门在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内私人部门进行公共基础设施建设中，采用了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的方式。

　　PPP模式是融资、筹资和管理机制的创新，具有制度创新作用。PPP机制对政府、公众、企业三者都有非常明显的正面效应，而且反映在资源配置效率的提高、综合绩效水平的提升上，同时也要靠这种机制创新来形成长效的保障条件。PPP不仅是一个融资、筹资机制的创新，而且又是管理机制的创新。

　　（二）从以上对PPP模式的内涵理解可以发现，其重要的一项功能是可以完善“一带一路”相关国家的城镇管理体制、机制，提高公共产品和服务的供给水平和质量。

　　在PPP模式下，通过引入竞争机制，吸引社会资本参与到公共产品领域，并建立以客户为导向的绩效评价与资金拨付机制，能够激励社会资本参与者为降低成本而努力改善管理，符合激励相容原则的制度设计。PPP模式也有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化进程，在PPP模式下，公共部门和社会资本投资方是平等的主体，双方都需要履行合同约定，践行法治和契约精神，这有利于推进国家治理的现代化进程。PPP模式可有效推进政府职能的转变，PPP模式要求政府部门完成从运动员到裁判员的身份转变，由项目的实施者转变为监督者，这既有利于政府减少对微观事务的干预，充分发挥市场机制的调节作用，又可促进政府部门将更多的精力和资源投入到前期规划和监管上来，提升政府管理社会的能力和水平。PPP模式是发挥市场的决定性作用的重要途径，规范的PPP模式要求私人部门投资方参与公共产品项目的前期设计和规划，这有利于避免政府的盲目决策或造成某些方面的浪费，优化政府审批权，不断扩大市场发挥作用的领域。

　　（三）PPP模式可有效缓解“一带一路”沿线国家政府短期建设资金巨大缺口的压力，拓宽社会资本的投资领域。

　　在推进“一带一路”建设过程中，面对政府债务风险和资金有效供给不足的矛盾，PPP模式能够引导社会资本参与到基础设施的投融资活动中，缓解“一带一路”沿线国家政府的短期融资压力。国际PPP项目实践充分证明，运行良好的PPP项目通过吸引国际资本介入，能够节约大量政府财政投入，在节省政府的前期投资建设支出之后，政府部门就可以把有限的财力从项目建设转移到社会保障等民生领域，有助于推进社会和谐发展。同时，PPP模式还可以提高资金的使用效率，比如，政府单独建设项目和运营，一般会出现人员冗余、成本高企、效率较低的问题。但是，通过引入竞争性的国际私人资本之后，社会资本投入方为获取最大利益，在满足公共服务标准的前提下，最大限度压缩成本，提升投入资金的使用效率。

　　（四）PPP模式可有效分担“一带一路”建设和运营管理中的风险。

　　合理的风险分担机制是PPP模式成功实施的核心和关键。在“一带一路”建设的PPP模式中，政府把技术风险、完工风险、建造风险等有效分担给更有能力承担的国际资本合作方，有效缓解政府的全部风险压力。此外，PPP模式可推进现代财政制度的建立和完善，有助于防范和化解财政风险。PPP模式要吸引国际社会资本参与，就需要财政制度相匹配。一方面，要求预算做到公开、透明，提高政府债务的透明度；另一方面，PPP项目的全生命周期合作模式，也要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，有利于提高财政的规划性和可持续性，防范和化解中长期财政风险。

　　四、结论

　　抓住机遇，运用多种模式（如PPP模式）积极推动“一带一路”建设，是中国和“一带一路”沿线国家的共同期盼，也是中国政府和企业以及智库义不容辞的职责使命。有效发挥中国长期积累的基础设施建设、中长期投融资和国际合作经验与优势，深化与国内外金融机构合作，加强风险管控，必将促进“一带一路”各区域经济强劲、包容、可持续增长。

　　来源：财政部PPP中心