此心同鉴，此志共勉
　　——运用PPP模式助推“一带一路”倡议

　　公元前139年，张骞出使西域，“使者相望于道，商旅不绝于途”，此番中西方政治、经济、文化的破冰之旅，被史学家司马迁誉为“凿空之旅”。如今，世界挑战频发，风险日益增多，中国承接了千年前的流风余韵，掷地有声地给出了中国方案：“构建人类命运共同体，实现共赢共享”，“一带一路”倡议作为解决当今世界局势的一条解决之道、破局之道，体现了中国崛起后的天下担当。泱泱大国的智慧与气度，凝结为“丝绸之路”上一颗璀璨的东方明珠，巍巍中华的胸襟与魄力，开启了新纪元下一次意义非凡的万里征程。如今，“一带一路”倡议已从愿景变为现实，政策沟通不断深化，设施联通不断加强，贸易畅通不断提升，资金融通不断扩大，民心相通不断促进，“一带一路”倡议将在推动世界体系的陀螺仪向东方靠近的版图上留下浓墨重彩的一笔。

　　“一带一路”倡议秉持的“共商、共建、共享”原则，为PPP模式的发展提供了更广的舞台。“共商”促理解，突破地域限制的合作更需相互理解，求同存异，PPP模式的法治精神与合作精神，为各方提供了一套灵活且有序的洽谈思路与共事模式。“共建”提效率，将资源禀赋不同的各方凝聚起来合理分工、分担风险，是PPP模式的重要原则和追求，践行了“大道之行也，天下为公”的精髓。“共享”增实惠，通过PPP模式将社会资源有效分配、有效利用，实现国内与国际对接，政府与市场合作，推动沿线国家公共产品和服务供给水平的不断提升，更践行了“一花独放不是春，百花齐放春满园”的深刻道理。本期“道PPP微论坛”探讨如何运用PPP模式更好助推“一带一路”倡议，携手迎接“美美与共，天下大同”的康庄未来。

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PPP模式推动“一带一路”项目发展
――PPP项目管理中的风险平衡和保险工具

中怡保险经纪有限责任公司 执行总监 胡英

　　自2014年中国政府提出“一带一路”倡议以来，国际工程承包领域正在发生深刻变革，一方面，工程承包合同金额增速逐步回落；另一方面，由中资企业牵头执行的PPP/PFI/BOT等融资模式开发的项目正逐渐流行，如巴基斯坦的卡西姆港燃煤电站、卡洛特水电站、孟加拉帕亚拉燃煤电站等。处于深度变革的新形势中，中国企业如何打造自身的核心竞争力，维持国际工程领域领先企业的市场份额，是亟待商议的课题。

　　从传统的“EPC”模式，到“EPC+F”的模式，再转向为“PPP/PFI/BOT”等新模式，对企业运营、项目融资、项目执行（包括建设期和运营期）、法律、合同和风险管控等方方面面均提出了新的挑战。

　　一、中国政府管理部门的要求和其他同类型央企的风险管控趋势的分析

　　伴随着中国“一带一路”等走出去战略的不断深化，越来越多的中国企业，绝大部分是央企和国有企业将海外业务升格成核心业务板块。但是，由于对项目东道国政治、经济、环境、文化和风俗习惯不熟悉，部分企业的个别海外工程出现了巨大亏损，如：中铁建沙特项目、中海外波兰公路项目等。

　　鉴于此，国资委多次发布通知、指引，要求严格执行中资企业的风险管理：

　　（一）2006年，国资委发布了《中央企业全面风险管理指引》，共分10章70条，第一次系统地提出了全面风险管理的概念；该指引主要针对的国有企业集团整合风险管理提出了指导意见。

　　（二）但随着2010年爆出的中铁建沙特项目巨亏及2011年爆出的中海外波兰公路项目折戟，国资委于2011年底颁布了《关于2012年中央企业开展全面风险管理工作有关事项的通知》，并在“第一章节 -切实加强对未来风险总体形势的研判”中着重提到了海外资产的风险管理，要求“及时把握并深入分析国内外形势的变化，如主权债务危机蔓延、地缘政治更趋复杂、国际贸易保护主义持续升温以及国际市场竞争更趋激烈等因素对企业经营发展的影响”。该通知第一次有针对性地就海外资产提出了全面风险管理的要求。

　　（三）而后，国资委又持续发布了《关于2013年中央企业开展全面风险管理工作有关事项的通知》和《关于2014年中央企业开展全面风险管理工作有关事项的通知》，将提升国际竞争力和严格管控海外资产安全放在重要位置进行论述。

　　（四）“一带一路”倡议的不断深入全世界各国人民的人心，境外投资项目（包括但不限于工程承包企业的PPP/PFI/BOT）的总规模快速增长；顺应市场的变化，国资委又于2017年1月发布了《中央企业境外投资监督管理办法》，该办法将“风险管控”作为项目管控的关键要素，并在“第二章 境外投资监督体系建设”明确要求，企业需要建立“六、境外投资风险管控制度”，在“第十二条”中列明投资项目的负面清单必须包括“项目风险防控报告”，并在“第六章 境外投资风险管理”进行了大篇幅的论述。

　　对于境外投融资项目这一快速发展的板块，作为政府层面，国资委更加担忧中资企业的风险管控。

　　二、“一带一路”沿线国家菲律宾等国PPP模式下的风险平衡模式研究

　　随着中国经济的快速发展和经济全球化的推进，中国对外援助与投资正日益增多，而PPP模式作为一种新兴的管理模式，在资本的保护和对外合作方面拥有着独特优势。我们以菲律宾和波兰为例，讨论PPP模式如何能够促进中菲关系的进一步发展。于此同时，也就该国PPP制度的风险平衡模式进行初步探讨。

　　（一）PPP模式的运用可以达成效果分析

　　PPP模式作为一种管理模式，能够充分利用政府与社会资本两方的优势，既能够实现政府职能，又能够发挥企业的优势，能够在基础设施和民生工程建设中发挥巨大作用。而中菲之间通过PPP方式进行合作也能够发挥该模式的优势。通过PPP模式的运用可以达到如下效果。

　　1. PPP模式中，私营部门利用自身的资金、技术和管理经验，直接参与到民生和基础设施建设中去，能够确保投入资金在民生和基础设施建设过程中得到充分的利用。中国的对外援助或投资大都是直接划拨资金的形式，这种方式不能够确保该资金确切的流向，相比于PPP模式的资金利用，存在更多的资金漏洞，影响着资金的使用效率。

　　2. 对外援助投资一个最大的问题是资金安全，是否能够收回。如果采用PPP模式，让我们自己的企业作为社会资本方参与，这就会通过企业利润的方式将援助资金部分收回，大大降低了回收的风险，确保了对外援助资金的安全。

　　3. 由于PPP模式下的基础设施和民生工程建设具有建设、运营周期长、资本回收慢、建设复杂等特点，私营部门在建设、运营和维护过程需要十年甚至数十年的时间。因此中菲通过PPP模式进行合作可以建立长期稳定的合作关系，能够提高菲国对我国的依赖度。

　　4. 能够为我国国内市场获得资源。中国与菲律宾进行PPP模式合作，可以使中国资本与企业参与到菲律宾基础设施和民生工程的建设中去，这样可以通过合作的方式占据菲律宾的市场，为国内企业争得更多的投资机会。另一方面，在参与合作的过程中，当项目收益不足时，可以要求对方以资源转让的形式满足企业的收益，从而为国内发展获得急需的宝贵资源。

　　5. 有助于中国的企业“走出去”。中菲之间通过PPP模式进行合作，不仅可以实现社会资本在国际间的流动，而且可以增加中国私营企业进行国际合作的机会，促进中国企业走向世界。首先，通过PPP模式可以使企业绕开国家之间的贸易壁垒，直接参与到当地的基础设施建设中去。其次，中国企业可以与国外企业之间展开合理的竞争，在竞争之中提升企业的研发技术水平，缩短技术差距，促进中国企业的发展。最后，有利于企业进行海外市场的拓展，利用国外较低的生产成本建立海外基地，促进企业海外业务的长期规划与发展。

　　（二）菲律宾PPP模式的发展与特点

　　菲律宾开展PPP项目已持续很长时间，其良好的法制框架是PPP项目成功实施的保障。菲律宾政府历来重视开展PPP项目，并采取措施清除可能妨碍私有部门参与的监管风险。菲律宾政府专门组建了“公私合作伙伴关系中心（PPP中心）”和跨部门PPP合作网络，PPP中心主要执掌PPP计划，负责审查，监督和推荐PPP项目并保障PPP流程高效。近期，依托亚行的技术援助支持菲律宾设立了“项目开发和检测基金（PDMF）”旨在为可行的、准备充分的PPP基础设施项目建立稳健的融资管道。PDMF可向政府实施部门提供资助，并提供投资前的项目事前可行性研究、可行性研究、融资模式的选择、PPP方案和项目架构的制定、招标期间和合同文件编制期间提供的业务咨询服务等活动资金。

　　PPP中心作为执掌PPP项目的核心机构，积极地参与到PPP项目的整个流程中，在项目立项阶段，结合PDMF的模式为项目提供法律，技术及融资模型的可行性资讯；在项目招标阶段，根据项目情况制定招投标标准文件，合同模板，参与并监督招标及采购流程；在合同执行阶段，监控项目的执行情况。PPP中心通过全流程的参与，最大限度地保障了PPP项目招标过程公开透明，合同的风险结构适合进行银行项目融资，并且充分兼顾到公众利益。

　　菲律宾政府与亚洲开发银行等金融机构充分合作，通过引入专业机构和金融工具，为PPP项目融资建立了可以量化的风险评估体系。在风险评价体系中，亚行提出PPP项目成功融资的关键在于项目本身优良品质，充分地前期评估和准备工作，可融资的合同框架以及对参与项目的平衡的公、私主体间风险分配。与此同时，引入适当的金融工具能够有效地帮助PPP项目达成项目融资目标。

　　三、采用全面风险分析管理举措与保险工具的结合为PPP项目成功提供保障

　　政府和社会资本合作（PPP）项目从项目论证开始就呈现了其复杂性。“一带一路”沿线东道国的政府对于基础设施或民生项目等关系到公共利益的项目，有着强烈的开发需求；这一类型的项目往往资金需求量巨大，项目开发周期长，需要私营企业的介入，特别是在“一带一路”的倡议下，中国企业的资金和技术参与，以期达到共赢的效果。然而，外国法律环境，对外商投资企业的诸多限制，特殊的社会文化背景等等，成为了“一带一路”沿线国家PPP项目的风险点。

　　对于有意与参与境外PPP项目的国有企业，对于目标项目需要持有谨慎乐观的态度。引用亚洲开发银行的观点，PPP模式有可能以最低的成本撬动大规模的开发性投资，为了达到这一目标，需要从专业技能、资金保障、管理效率、风险预案以及金融工具各个方面着手。我们这里则着重于讨论如何利用专业的风险管理技术帮助PPP项目识别、评估、规避和转移风险。

　　（一）风险登记表

　　认识风险的目的在于能够筛选出对于项目产生影响的风险因素，进而进行分级和定性定量分析。通过风险登记制度进行深入全面的数据分析、建立、维护和更新项目不同阶段的关键风险，对其进行优先排序。结合项目成本目标，时间目标以及绩效目标来理解风险和管理风险，评估和选择风险监控和缓解手段，例如保险、合同或服务协议等等。

　　风险管理工作始于项目开发初期即着手处理“风险”问题，一方面能够在建立项目架构的过程中进行“风险”分配；另一方面能够创造更多的灵活性。例如，对于项目的选址，技术的选择，融资结构等等。而纯粹的项目融资，有经验的国际金融机构对于风险管理的尽职调查部分，则更为重视。

　　（二）保险工具

　　对于国际金融机构而言，保险是预付的信用额度和安全工具。正对风险登记表所识别的项目内在风险，结合商业保险市场的供应能力，为项目定制的保险方案能够主动的管理和缓解项目风险。值得强调的是对于PPP项目而言，需要建立总保险成本概念，即包含了管理风险的费用，保险费用及保险损失，当PPP项目建立了准确的风险分析模型，并根据这一成果设计了与之匹配的保险方案，主动地对影响项目的消极风险进行了管理，则可以使得PPP项目的总保险成本降低，降低项目开发的总成本，优化PPP项目的成本结构。

　　PPP项目通常采用的保险产品中有传统的保险产品，也有非传统的保险产品。传统的保险产品包括建设期间的建筑工程一切险，货运险，完工延误保险等；运营期间的营业中断保险，职业责任保险，巨灾保险等；非传统的保险产品包括政治风险保险，投资保险，政治暴力保险等等。

　　（三）独立保险顾问为PPP项目提供专业建议

　　PPP项目的关键是：以相对独立的项目公司作为举债主体，依靠项目的资产或预期的收益或权益（如：未来稳定的现金流来）作为抵押，来取得的一种无追偿权或有限追偿权的融资或者贷款。其具备如下特性，与此同时，也反映出相应的保险特性：

　　项目特性
　　保险特性

　　独立性&可融资性Bankable

　　在前期融资阶段不占用（或较少占用）母公司的资产或信用；

　　1） 依靠独立保险顾问提供全面风险管理服务；

　　2） 商业保险市场能够提供个性化的产品为项目本身进行“增信”。

　　项目执行阶段

　　不可抗力等风险将由项目公司自行承担，需要确保工程保质保量如期完工。可以考虑商业保险来覆盖所有的建设期的可保风险。

　　项目运营阶段

　　需要确保项目稳定运营。可以考虑商业保险来覆盖所有的运营期的可保风险。商业保险市场的产品能够确保预期的收益曲线维持在相对稳定的水平。稳定的收益曲线对于：1）项目自营；或者2）项目整体出售这两种方式来说，均非常重要。

　　高收益特性 = 高财务风险

　　合理设计保险产品能够对高财务风险进行对冲。

　　以上简述的特性需要专业的保险顾问来提供服务。事实上，使用保险顾问来处理保险事务已经越来越符合境外投资企业的需要，其需求来源于如下三个方面：

　　1.境外的投资项目，一般需要引入当地的合作伙伴，注册成立当地的合资公司（JV）；此合作伙伴一般都会引入专业的保险顾问来设计相应的保险结构；

　　2.银行团倾向于使用保险顾问LIA来审核保险问题；并且，有些银行已经把LIA提交的尽职调查报告作为银团放款的必要条件之一；

　　3.目前已落地的巴基斯坦、越南、印尼、孟加拉和哈萨克斯坦等国的大型的PPP/BOT基建项目均引入了专业保险顾问为其进行风险/保险咨询服务。

　　伴随着“一带一路”倡议的进一步深入，PPP模式将会为更多的企业提供以市场化方式参与“一带一路”的建设与发展的机会。特别是金融机构和建设机构将完全改变以往传统的做法，采用与PPP相适用的经验方式。国有企业在看准机遇的同时，也要时刻提防风险，寻找自己擅长的领域，加强对相应国家的国情、政治、文化、宗教等多方面的了解，完善风险管理体系和制度建设，按照“顶层设计、统筹考虑、保障齐全、合法合规、控制成本”为原则，建立科学的管理机制和工作程序，在金融、法律、流程等方面做好准备工作，规划好项目实施方案，充分做好意外发生的防范工作，确保投资安全、有效、可持续进行。

　　来源：财政部PPP中心